关于龙港设市与未来高质量发展的建议

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池长峰 /摄 

文/温州市瓯南发展研究中心   林敬佑

今年是中华人民共和国建国70周年,在建国70周年前夕,经国务院批准,撤销苍南县龙港镇,设立县级龙港市。8月30日,浙江省人民政府在杭州举行新闻发布会宣布了这一决定,9月25日举行龙港市成立挂牌仪式,浙江省委书记车俊、省长袁家军出席并揭牌。无疑,龙港设市是今年浙江省改革发展的重大事件,也是新时期我国推进新型城镇化综合改革的标志性事件。直接由镇改为县级市,龙港是共和国历史上第一例。本文介绍了35年来龙港改革发展的主要过程,以及取得的经济社会发展成就,并对龙港设市后如何实现高质量发展提出相关建议。


一、35年来龙港经济社会发展成就


38年前,温州南部鳌江流域是一个县即平阳县,1981年6月从平阳县中分出一个苍南县。35年前,苍南县在鳌江入海口南岸一个叫方岩下的地方,设立了龙港镇。从此,龙港镇的改革发展一发不可收,与共和国改革开放历程同呼吸、共命运,成为“温州模式”的一面代表性旗帜。现在,龙港市又从苍南县中分出,这样鳌江流域变成了三个县级行政区即平阳县、苍南县、龙港市。


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曾经的龙港,只是由几个小渔村共5000多人组成的小地方。当地宣传部门供图


龙港刚建镇时,由5个小渔村组成。当时的情形是:放眼望去,荒草丛生,沟壑纵横,灯不明,路不平,水不清。整个镇只有5000多人,9位干部,靠借来的3000元钱开始搞建设。到了2018年底,龙港镇的户籍人口已经达38.2万,面积扩大至183.99平方公里,GDP299.5亿元,人均GDP7.86万元,财政总收入24.6亿元,城镇化率达63.2%,高于全国同期59.58%将近4个百分点。现在,龙港下辖9个片区、30个社区、73个村。截止2018年底,龙港镇列全国千强镇第17位;设市后,在温州市12个县、市、区中,龙港市的GDP排在了第8位,人均GDP排在了第4位。可以说,龙港建镇到现在这35年间发生了翻天覆地的变化。


二、35年来龙港改革发展的主要历程及启示


龙港的改革发展历程,从三个维度来阐述:


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第一个维度是行政区划面积。龙港镇的面积一直在不断调整扩大。1983年10月浙江省人民政府批准设立龙港镇,1984年3月龙港镇党委、政府正式成立,将金钗河、江口、下埠、方岩、河底高等5个小渔村划归龙港镇管辖,面积5.2平方公里;1984年6月把周边的湖前、白沙、龙江、沿江四个乡并入龙港镇,面积扩大至50平方公里;2000年把周边的湖前镇、江山乡、平等乡三个乡镇并入龙港镇,面积扩大至83平方公里;2011年6月温州市乡镇行政区划大调整,又把周边的芦浦镇、舥艚镇、云岩乡并入,再并入30平方公里的苍南县江南海涂围垦区块,形成了现在的龙港市行政区划的面积规模,即183.99平方公里的陆域面积。所以,龙港的改革发展历程也是一个行政区划面积规模不断扩大的过程。


第二个维度是发展战略目标。从最初的“农民城”到“产业城”再到“现代化小城市”。建镇之初,龙港一没有人才、二没有资金、三没有产业,怎么发展?时任龙港镇委书记陈定模,采取三个办法:一是户籍制度改革,就是吸引龙港镇周边的苍南县宜山、钱库、金乡等地包括周边县、市的一些农村专业户,让他们自带口粮进城落户。二是土地制度改革,即土地有偿使用。让进城农民买地基盖房子,这样,政府就可以拿到一笔资金用来发展。从1984年6月到当年底,短短6个月时间内,龙港镇就拿到1000万元的土地有偿使用资金,而当时苍南县一年的财政收入只有800万元。三是发展民营经济,以产业发展带动城市建设,实现持续发展。到了1990年龙港镇工业总产值达2.32亿元,成为温州市第一个工业产值超2亿元的乡镇。到了1994年龙港镇实现生产总值9.2亿元,工业总产值16.4亿元,财政收入8301万元,农村居民人均收入3688元,综合经济实力跃居温州市乡镇第一名。


龙港镇打响了“农民城”这一牌子,从此,“农民建城”成为“温州模式”的核心内容之一。1993年在104国道平阳县钱仓镇进入龙港镇的路口竖起了由时任国务委员、公安部长王芳题写的“中国农民第一城”的牌匾。但是,随着市场经济的进一步完善,龙港建镇初期的改革先发优势逐步弱化,土地等要素约束的劣势逐步显现。在激烈的区域竞争中,大量的企业和资金外流,到上世纪末龙港镇的发展陷入了困境。


2002年时任龙港镇长的汤宝林认识到:“龙港的发展迟缓是缺乏自己的特色产业。农民当年可以进城,也可以出城,不发展特色产业,农民城将成为一座空城。”为此,他提出了从“农民城”向“产业城”跨越的发展目标定位,实现产业化与城市化良性互动的发展思路。之后,龙港镇开始加快产业化进程,形成了印刷包装、毛纺毛毯、塑料编织、机械化工、通讯电缆、食品化工、服装鞋革、新型材料(包括不锈钢、微晶玻璃、超细纤维、陶瓷)等一批特色产业,先后获得了“中国印刷城(2002年9月)”、“中国礼品城(2003年9月)”、“中国印刷材料交易中心(2006年7月)”和“中国台挂历集散中心(2006年7月)”等四张国家级特色产业金名片。2003年3月耸立在104国道钱仓路口达10年之久的“中国农民第一城”招牌被拿下,一块“中国印刷城”的牌匾在甬台温高速公路萧江互通口挂上。拿掉旧牌,竖起新牌,折射出龙港镇走出“农民城”的老路,建设“产业城”的决心。


到“十五”末(2005年),龙港镇先后规划工业园区面积6平方公里,建成示范印刷工业园区、小包装印刷工业园区和城东综合工业园区等三个工业园区;同时,积极培育大企业、大集团,全镇超亿元企业达15家,其中苍南电力、瑞田钢业两家企业产值超10亿元,规模以上企业达156家;金田、新雅、曙光等9家企业升格为无区域集团公司。到“十一五”末(2010年),龙港镇地区生产总值122.8亿元、工业总产值282.5亿元、财政总收入11.4亿元;三次产业结构比重为1.6:68.3:30.1;规上企业282家,产值超亿元23家。至此,龙港镇基本上跨入了工业化中期阶段。


从2011年至2016年,龙港镇先后两次列入“浙江省小城市培育试点镇”,开始提出建设“现代化小城市”这一战略目标,从“产业城”向“现代化小城市”迈进。龙港镇提出打造“全国城镇综合改革示范基地、鳌江流域中心城市和宜居宜业的滨海工贸特色城市”这样的发展定位,在经济转型、城市转型、社会转型、生态人文、体制机制等五个方面实现突破,通过三年努力,小城市培育取得了预期目标。再经过第二轮三年的小城市培育,截止2016年底,龙港镇实现生产总值246.9亿元,财政收入21.4亿元,限上固定资产投资142.3亿元,位列2016年度全国百强镇第19位,无论是经济总量、人口数量、城市建设,现代化小城市初露端倪、初具规模。


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龙港全景图 池长峰 摄


第三个维度是改革。龙港镇一直不断推进以强镇扩权为内容的各项改革。由于龙港镇经济社会发展十分迅速,规模体量急剧扩大,镇一级的经济社会管理权限显然无法适应,“小马拉大车”现象十分突出。生产关系要适应生产力的发展,所以,以强镇扩权为主要内容的改革成为龙港镇发展的刚需。改革伴随着龙港镇发展的全过程,龙港镇的发展史其实就是一部改革史。影响最大的三次改革,分别是:1995年全国小城镇综合改革;2009年温州市委的强镇扩权改革;2014年全国新型城镇化综合改革。


1995年国家体改委等11个部委确定龙港镇为全国57个小城镇综合改革试点单位之一,并于2007年在龙港镇召开全国小城镇综合改革试点工作会议。这次龙港镇综合改革方案包括12大项内容、36大项目,在行政管理体制、财政管理体制、计划管理体制、户籍制度改革等七个方面,探索建立新的小城镇管理运行机制。龙港镇建立了浙江省第一个镇级金库,实行温州市级计划单列,享受部分县级经济管理权限。这次改革力度很大,对龙港镇的发展产生了深远的影响。但是,改革的成果没有巩固下去,部分县级管理权限下放后又被收回。


2009年温州市委、温州市人民政府出台了《关于推进强镇扩权改革的意见》,龙港镇等五个镇列入第一批市级强镇扩权试点镇。这次改革主要内容:一是加大政策扶持力度。在用地指标上,县级政府单独切块给试点镇;在财政上,县与试点镇的关系采取确定基数、超收分成、一定几年不变,试点镇的土地出让收入除上交有关税费外,在分配时向镇财政倾斜;在项目安排上,县级政府优先安排试点镇的产业和基础设施、社会事业项目,试点镇人民政府行使县级企业投资项目、技术改造项目的核准、备案权;在扩大县派驻试点镇部门的权限上,原则上县职能部门能放的管理、审批权限,都要下放到试点镇。二是完善工作平台。主要是建立城镇管理综合执法大队、镇审批服务中心、镇土地储备中心、镇招投标中心等机构。三是理顺管理体制。试点镇党委书记,进所在县委常委,镇长明确为副县长级,列席县政府常务会议。县派驻试点镇的机构建立分局,分局正职由县级部门领导兼任或明确为副科级,试点镇党委、政府对驻镇部门主要领导实行年度评议的机制。这次强镇扩权改革的大部分成果保留下来,对推动龙港镇加快发展起到了积极作用。


2014年国家发改委等11部委批复全国64个地区为第一批国家新型城镇化综合改革试点单位,其中,龙港镇是全国第一批仅有的两个镇级试点之一。龙港镇主要试点如何破解特大镇体制桎梏问题,另一个试点镇是吉林省安图县二道白河镇,主要探索如何实行“区镇合一”管理体制问题。这次龙港镇试点的目标是:通过三年左右的努力,探索建立职能分工合理、行政层级优化、管理机构精简、行政成本降低、行政效能提高、公共服务改善、治理能力提升的新型设市模式,为全国提供可复制、可推广模式。主要改革做法:一是完成大部门制改革。将龙港镇原有12个内设机构、11个事业单位和县派驻部门中的住建分局等18个单位进行合并,组建成1办14局,共15个大部门机构,机构数从41个减少为15个。二是县级权限下放。苍南县委、县政府将第一批1575项县级权限事项下放给龙港镇,并将县派驻龙港镇的18个部门计300名行政事业人员划给龙港镇管理。三是建立扁平化管理体制。建立“市管社区”体制,整合成立14个社区,通过信息化技术手段,将政府行政审批、公共服务职能延伸到社区,切实提高社区自我管理、自我服务的能力。四是建立行政审批服务和综合行政执法平台。将120项行政审批职能纳入行政审批服务中心,将15个部门涉及600多项行政执法职能纳入城市管理和综合行政执法局,实行综合执法。五是打造共建共治共享的城市治理格局。通过打造综治工作、市场监管、综合执法、便民服务“四大平台”;构建“多网合一、并网运行”的基层治理网络;采取“政府主导、社会运行、专业运作”模式,发展壮大社会组织,进一步厘清政府、社会、市场的分工,推动城市治理体系和治理能力现代化。随后,国家出台了一系列支持非县政府所在地特大镇设立为县级市的政策,龙港镇借此东风申报设立县级市。2019年1月27日浙江省省长袁家军在省人代会上宣布,推动龙港设市,梦想终于成真。


从一个小渔村发展成为全国瞩目的县级市,这得益于中国特色社会主义的伟大实践,得益于改革开放的政策机遇,得益于中国共产党的坚强领导。那么,龙港的发展给类似地区什么启示呢?


启示之一:坚持以问题为导向。这些年,龙港镇“小马拉大车”现象严重,倒逼着历届龙港镇委、镇政府推进改革,通过改革,使生产关系在一定程度上适应生产力发展,推动了龙港经济社会快速健康持续发展。


启示之二:积极向上争取政策资源。这些年,龙港一直在积极奔走争取上面的资源、机会,以破解“小马拉大车”这一发展困惑。龙港能有今天的发展,确实是上面各种资源、政策堆出来的。


启示之三:一张蓝图绘到底,一任接着一任干。龙港设立县级市这一目标,在当地已形成共识,所以,无论官方还是民间齐心一律。特别是2011年以后,苍南县集聚大量发展资源、政策资源,推动龙港做大做强,综合实力进入全国第17位,所以这次甩掉前面16位竞争对手顺利晋级不是偶然的。


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三、龙港设市后如何实现高质量发展

新诞生的龙港市,大家寄予厚望,如何实现高质量发展,成为各方关注的焦点。温州市长姚高员在8月30日的讲话中指出:龙港市要探路新型城镇化综合改革,探路行政管理“扁平化”模式,以打造“智慧城市”为目标,实现高质量发展。浙江省委书记车俊在9月25日的讲话中指出:龙港市要担负起先行先试、示范引领、造福群众、携手发展的使命,融入“一带一路”、长三角一体化发展,努力建设成为市场化建城引领区、基层治理改革创新实践区、民营经济创新发展示范区,打造新型城镇化样本。


龙港市未来究竟如何发展,这是一个很大的课题,在此提出一些不成熟的建议,供决策参考:


(一)龙港市要打造成为国家新型城镇化综合改革的“实验区”


龙港市是一个县级市,但又是一个“实验区”。县级市是它的行政级别,“实验区”是它所承担的探路新型城镇化综合改革的国家战略任务。所以,龙港市不能走周边其他市、县的追求县域发展功能的“大而全、小而全”老路,而是聚焦国家新型城镇化综合改革的一系列重大问题,有选择性、有侧重地推进自身发展。


龙港市实验什么?探索国家新型城镇化综合改革。所谓新型城镇化,就是在我国改革开放和现代化建设进入新的历史时期,即从全面小康向现代化迈进这一时期,着眼于供给侧结构性改革,着眼于人民群众对美好生活的向往,着眼于信息化、数字化、人工智能时代的到来,破除城乡“二元社会”制度障碍,高质量推进农民就地城镇化和城乡融合发展。所以,未来的龙港市将没有农业户口与非农业户口的区别,没有城市与农村的区别,城乡一体、设施一致、服务均等,富裕民主和谐幸福美丽等一一实现,这就是龙港市新型城镇化综合改革要达到的目标。


所以,龙港市的发展重心要继续围绕“国家新型城镇化综合改革”这篇文章,建好实验区,耕好实验田,收获实验粮,为国家战略形成经验,为区域发展注入动能,为自己升级达成目标。


(二)龙港市要成为推动鳌江流域一体化发展、建设“美丽浙江南大门”的领头羊


鳌江流域现在由三个县级行政区组成,面积2300多平方公里,人口260多万,2018年GDP接近1000亿元。2019年7月12日温州市委十二届八次全会首次提出推动鳌江流域一体化发展、建设“美丽浙江南大门”这一发展目标,这为龙港市加快发展创造了新的机遇。而龙港市现有的规模体量并不大,所以,龙港市一定要融入鳌江流域,与南边的苍南县、北边的平阳县实现一体化发展,促进资源、要素、功能在更大的空间范围内优化配置腾挪,达到一加一加一大于三的叠加效应。


无论是知名度、影响力,还是承担新型城镇化综合改革的国家战略任务,龙港市无疑是撬动鳌江流域一体化加速推进的发动机,其探索国家新型城镇化综合改革的政策溢出效应必将让苍南县、平阳县乃至周边其他县、市受益。因此,在温州市委、市政府的统一领导下,苍南县、平阳县、龙港市要携手建立区域一体化协调发展机制,在规划政策、基础设施、产业发展、公共服务等方面尽快形成与鳌江流域一体化发展目标相衔接的制度体系、组织架构,这也是龙港市高质量发展的题中应有之义。


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(三)龙港市要成为探索县域行政管理“扁平化”模式的先行者


龙港市这次在机构设置中,没有按照县、乡镇、村居这样传统的三级机构模式设置,而是少去了乡镇这一层级,县直接管到村。这有一个重要前提,就是龙港市的体量小,管理幅度并不大。另外,龙港市的四套班子、部委办局设置,也没有按照一般县的做法,而是以精简、合并、效能为原则,实行大部门制,一人多岗,一岗多责。据测算,与相同体量的县相比,龙港市这次机构人员精简45%,实现了“低成本、高效率”的目标。


机构压缩了,层级减少了,人员减少了,可以看见的成本是降了,但是,效率就一定提高吗?不一定。为什么?关键是配什么素质的人。龙港市现在面临最大的一个问题是这一批原有的乡镇、社区、村居干部如何提升素质,适应新的发展要求。


一个地方的发展,离不开人才。现在,龙港市更需要一大批高素质的干部、一大批高素质的创业创新人才。怎么办?一是创造好的条件,在激烈的人才竞争中,吸引一大批人才入户龙港市;二是自己创办大学和研究机构,培养一大批所需人才。另外,精简机构之后,很多政府性的职能推给社会、推向市场,如何规范政府购买社会服务,如何提升社会组织市场化服务水平,成为需要解决的一个重点问题。龙港市决不能再走体制内编制不够,体制外再招临时人员的老路。


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(四)龙港市要大力推动产业转型升级,构建起新兴产业体系


这些年,龙港产业“低、小、散”的帽子一直没有拿掉,国家宏观调控信贷紧缩时,一些企业纷纷倒下。重心转到量大面广的小微企业上,建立许多小微工业园区,扶持小微企业发展,也没有从根本上改变龙港产业发展的现状。龙港新城是未来产业发展的主平台,30平方公里建设用地的海涂围垦,除去基础设施,除去公共事业,除去商业地产,剩下也就是7个平方公里左右可以用的工业发展空间,再加上这些年已经批出去用掉的,剩余空间其实不多。传统产业难以升级,发展空间平台也不充裕。怎么办?


四个思路建议:一个建议是像乌镇设立永久性的“世界互联网大会”一样,在龙港市设立一个永久性的世界级的会议或论坛,以此达到吸引高端资源在龙港市集聚,推动产业跨越式发展。二个建议是建设一批创客空间、产业服务综合体、特色小镇,出台一系列配套政策,让互联网经济成为龙港市经济新的增长极。三个建议是争取大型央企在龙港市落地,形成一个新的产业集群,彻底改变龙港市的产业结构。四个建议是与一些知名大学合作在龙港市设立校区,既解决人才不足,又促进产业发展。


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(五)龙港市要以打造“智慧城市”为目标,提升城市规划、建设、管理、营运水平,加快建成现代化城市


打造智慧城市,既是上级领导对龙港市发展的殷切期待,也是龙港市高质量发展的内在要求。众所周知,智慧城市是城市信息化发展的高级形态,是把新一代互联网信息技术充分运用于城市各行各业当中,以实现信息化、工业化、城镇化的深度融合,不断提高城市建设管理的质量和水平,不断改善居民的生活质量和品位,实现城市治理体系和治理能力现代化。截止2017年,全国超过500个城市提出要建设智慧城市,所以,龙港市在这一浪潮中不应缺席。通过若干年努力,龙港市要成为智慧城市中的标杆,尤其要在行政审批的“最多跑一次改革”中体现“扁平化”体制与智慧城市建设的完美对接,打造成为全国样本。


通过深度嫁接物联网、大数据、云计算和人工智能技术,龙港市可以在政府管理、城市建设管理、行政执法、公共服务、社会事业发展、产业转型升级、居民个人生活等各个方面、各个领域实现质的飞跃,使龙港市成为创业创新之都、旅游休闲之都、品质生活之都,成为温州南部崛起的现代化城市中心。


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来源:决策科学 文/温州市瓯南发展研究中心 林敬佑 (龙港网经作者许可转发此文)


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