“镇改市”路径探索：县辖市还是县级市

21世纪宏观研究院分析师姚建莉

特约分析师朱艺艺

自从《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》下发后，地方再掀起“镇改市”的热潮。

实际上，“镇改市”的提法并不新鲜，从1986年以来，国家层面就已经多次出台“镇改市”的相关政策。虽然1997年曾一度叫停全国范围内的“撤县设市”与 “撤镇设市”，但从2004年开始，镇改市再度被提出。2012年，强镇林立的浙江率先提出争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点。到2014年，国家新型城镇化综合试点启动，“建立行政创新和行政成本降低的设市模式，选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作”的官方表述让地方重燃地方镇改市热情。

多年来，不少地区一直在进行“镇改市”的探索，路径主要集中在改县辖市（现有体制框架内）和县级市两大类。比如，浙江、山东、广东等地，都在有条件的重点镇开展小城市培育，更多的是类似县辖市的模式；而福建石狮则是为数极少的，在1987年改县级市的镇。

21世纪宏观研究院发现，“县辖市”和“县级市”个案在GDP、财政收入、人口、城市化率、市（镇）区面积都存在相当差距，镇改“县级市”后上述项目增长迅猛。不过，“县辖市”和“县级市”尽管各有其优势，但在在改革成本和效果方面也存在着各自的问题。

1.浙江模式——县辖市

绍兴之后，2007年5月，浙江省下发《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，首批选定141个省级中心镇，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等10个方面。

在这27个试点中，苍南县龙港镇、温岭市泽国镇、东阳市横店镇等均榜上有名。浙江大学公共管理学院教授范柏乃指出，“浙江有很多这样的地方，经济规模超过西部的一个县，但是因为行政级别受限，影响到它的发展。”

试点开始后，乐清市、苍南县、平阳县、东阳市、江山市、萧山区随即就实施试点镇行政区划调整。

乐清市柳市镇并入“2镇1区”，面积增加46平方公里，人口增加10万；苍南县龙港镇并入“2镇1乡”，面积增加61平方公里，人口增加10万人；平阳县鳌江镇并入“2镇3乡”，面积增加92平方公里，人口增加6万人。加上配套的户籍政策，试点地区人口迅速集聚。

另外，试点镇的财政自主权都得到了扩大。27个试点镇投资实现30%以上的增长，GDP增速达12%以上，财政收入增长超过18%。

在备受关注的土地要素上，浙江省财政每年下拨10亿元专项资金，各县资金配套比例为1︰3，同时给予试点镇所在县（市、区）土地指标切块总量2%的倾斜。

据浙江省国土厅统计资料显示，2011年全省共安排小城市培育试点挂钩周转指标4119亩，通过切块指标安排试点镇新增建设用地计划指标6152亩。

此外，试点镇还享受了事权下放、人事权改革等两方面的政策。以温岭泽国镇为例，2012年9月，泽国镇启用行政服务中心，公安、地税、工商等26个部门及单位入驻，由温岭市下放至泽国镇的审批权高达327项。

同时，泽国镇党委书记进入温岭市委常委，镇长则列席市政府常务会议，两人均享受副处级待遇；温岭市泽国分所升格为分局，温岭市局的副局长兼任泽国分局局长。

但也有地方官员表示，现有体制框架内的试点意义有限，财政、土地指标等尽管获得了政策支持，但依旧不能满足需求。

2.石狮模式——县级市

在浙江“扩权强镇”的基础上，福建曾突破原有行政框架做出创新，隶属福建省泉州市的县级市石狮，是少有的由镇升格成县级市的一个典型。

20多年前的一个偏隅小镇发展到如今的亚洲最大服装城、全国百强县，石狮的发展得益于撤镇设市带来的“红利”。

1987年《关于晋江县石狮镇升级为县级市建制的报告》中指出，1986年石狮镇年工农业总产值和市场商品贸易额均在亿元以上，工商税收入也达1163万元，全镇乡镇企业592家，产值9568万元。

与此经济体量不相适应的是，由于是乡镇一级建制，当时的石狮在行政管理体制、财政管理体制、治安交通管理能力及基础设施等方面，都受到较多制约。

以工商行政管理部门为例，改市前，全镇有各类企业592家，个体商贩3000多户，每年市场商品贸易额超过亿元，而镇工商行政管理部门在编的干部职工只有29人。按当时管理体制，处理100元以上的案件，都要报县工商局审批，常常因结案不及时造成问题。

在这样的背景下，1987年12月17日，经国务院批准，原属泉州市晋江县的石狮、永宁、蚶江镇和祥芝乡等四个乡镇从晋江县单独划列，建立省辖县级市，并成为福建省综合改革试验区。

撤镇设市为其带来的好处，首先是增加人员编制。按当时有关规定，县级市建制人员编制基数为250人，加上按人口1%-1.4％配备，人员编制可比镇一级行政编制增加一倍多。各职能部门也可随着建制升级，各种管理跟不上的问题才能得到解决。其次是增加财政活力，建立县级市财政体制，设立一级金库。

目前，石狮有常住人口62万，下辖两个街道7个镇，2013年GDP总量570.92亿元，成为全国百强县。

3.两种路径的利弊

21世纪宏观研究院认为，从长远来看，镇改市（县级市或县辖市）是大趋势之一，但具体采取何种模式，各有利弊。

县辖市的问题：首先是增加了县和县辖市间的矛盾。镇升格为县辖市后，其在机构设置和编制上虽然比一般乡镇多，但随着县辖市的发展，其与县的矛盾会越来越突出。

第二，实行县辖市会造成基层政区的混乱。目前，我国已有省-市（州、地区）-县（县级市）-乡（镇）四级制，再加上县辖市，不利于推行扁平化的管理模式。而且已有直辖市、地级市、县级市、副省级市、副地级市等，再出现一个县辖市，各种标准的界定更为艰难。

第三，在实际运作中，县辖市和中心外埠很难设定一个严格的标准加以区分。

而镇直接改县级市也有自己的问题。

首先强镇剥离会削弱所在县的经济实力。很多经济大镇是所属县的主要财税来源，若切块单独设市，无疑会对该县的经济社会发展产生重要的影响，影响县一级配合改革的积极性。

第二，“镇改市”也要面临一个边界的确定问题，切块设市后如果仍以原来镇的边界来划分，很可能一段时间后，“镇改市”后的城市又重新受制于空间的局限。

第三，切块设市也会造成县级政区的不稳定。在整县改市过程中，已经将大量的县改设为县级市，现在若将县辖经济大镇改设为市，会给省直管县、地级市的管理增加难度。

现实中，县辖市相对能较好地保持县一级的政区单元基本稳定，受到县政府的阻力相对更小，改革成本相对较低。

2014年7月的统计数据显示，全国共有364个县级市（不计港澳台地区），一般属于地级行政区管辖，其中绝大部分都是根据1983年中央关于区划的规定，由县或者区改级而成的县级市，仅有个别是由镇升格而来。

不论何种方式，新型城镇化都急需一个新的县改市、镇改市的标准。