镇改市落子：“第一座农民造城”龙港镇30年改革

 　　“镇改市”打开了新的治理思路

    本期国家经济地理，我们聚焦一个老而新的话题，即镇改市。

    “撤镇改市”思路的提出，最早可以追溯到二十多年前，但在官方语境中，这个问题在很长时间里并没有充分的讨论，或者讨论被局限在一定的范围内。究其原因，无外乎是涉及市、县、镇（乡）三级管理架构和利益的调整，涉及面太大，矛盾太集中所致。

     《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》公布后，最终的试点名单确认62个市、县、镇入围，此前呼声颇高的“镇改市”试点，仅有浙江省温州市的龙港镇和吉林省延边朝鲜族自治州的二道白河镇两个镇入围，这表明国家对这项改革依然保持着谨慎的态度。

     在中国，“皇权不下乡”的传统从分封制延伸到郡县制，到民国时期，乡绅治理模式解体，这才出现“镇”这一管理层级，“镇”由此成为中国社会治理的基石。“镇改市”呼声在今日高涨，反映的也是社会发展到今天面临的一个体制性问题。三十多年的改革开放，点燃了乡镇发展的激情，并成就了如今的庞大经济总量。应运而生的问题是，镇一级治理的对象，从原来成原子化分布的个人和资源，一跃而变为用资本组织起来的组织和个人，这对于基层管理机构来说，是前所未有的新问题。

     尤其是在东部沿海地区，不少特大镇管理的人口规模、经济总量在过去三十年翻了上百倍，旧体制与新问题之间的矛盾冲突也更频繁、更激烈。处理此类情况，此前的思路大多是通过简政放权，赋予特大镇诸多县级甚至是市级管理权限，但由于存在博弈，这一思路还不能从根本上解决问题。

   “镇改市”为我们打开了另一个解决问题的思路，即跳出行政层级管理的模式，将问题切换至城市治理的模式，由原来的省、市、县、镇（乡）四个管理层级，切换到特大城市、大城市、中型城市和中小城市四个类型上，沿着新的城市治理的模式去解决问题，或许问题就要简单很多。

     当然，这个思路能够产生何种效果，目前尚不能有什么结论。不过，既然试点已经开始，前景如何就让实践来检验吧。文/郑升（编辑郑升）

     驱车从高铁站驶入龙港的主要门户通道——龙港大桥时，只见两边桥栏上竖着一排排的宣传杆上写着“全力打造‘现代化的中国第一农民城’”的宣传语。

进入主干道人民路时，沿路各类银行网点、高档餐饮、星级宾馆和高层住宅等，其热闹程度不亚于一座大城市。

    谁曾想，30年前这里还只是一座无人问津的小渔村，外界进入的唯一通道是渡轮。

    1984年建镇，至今以历经30年发展，龙港在此时建获批国家新型城镇化试点。“未来的方向就是镇改市，民政部已经在制定改市的相关标准。”当地一名改革参与者告诉21世纪经济报道记者，试点具体工作已经紧锣密鼓地开始了。

    浙江省温州市龙港镇，这片由农民自费造城实践的土地上，因率先推行土地有偿使用、户籍管理制度和发展民营经济等三大制度改革，曾被誉为“中国第一座农民城”，2010年跻身浙江省首批27个小城市培育试点镇。

    尽管在多轮强镇扩权的改革中，龙港在财权和行政权方面获得了超过一般镇的权限，但走在龙港的街头巷尾，依然能看到交通拥堵、人口密集等问题，城市的治理显然已严重落后于其经济发展的速度。

    背后的原因仍待探讨，地方人士则多将此归结在现有行政级别限制下的放权，或不可避免地在改革进行的后期被迫收回。

    按照国家的标准，目前我国镇区常住人口10万以上、可设为县级市的镇（不含城关镇）共有152个。其中，人口规模在20万-50万，达到中等城市规模的镇有10个。拥有43.7万常住人口的龙港，早已成为事实上的特大镇。

    在近两年中央推动新型城镇化的背景下，各地“镇改市”愿望强烈，而龙港已为此精心准备近20年。尽管路径方式有所不同，但几乎都面临着与龙港类似的困局，“镇改市”迫在眉睫。

1. 龙港镇“似城非城”

    “一半像农村，一半像城市。”说这话时，年仅26岁的当地人小何正开着她的车经过龙港大道，车后扬起一片飞尘。

    名牌大学毕业的她，一直想回老家定居，但在龙港除了公务员，她找不到其它适合自己的工作，这也是她对这座城市又爱又恨的原因。

    在她眼里，“现代化的中国农民第一城”这个描述非常形象，因为尽管经济上龙港在苍南甚至温州都数一数二，但它的道路、房屋等城市建设、治理方面，离大都市的差距还很大。

    因而，当地人对“镇改市”获批都寄予了厚望。

    目前，媒体称已确定浙江温州龙港镇和吉林延边二道白河镇为首批“镇改市”试点。21世纪经济报道就此向龙港镇求证，当地对此较为谨慎，表示国家的文件批复尚未下达。

    但记者从多个权威渠道获悉，此事已由民政部在制定标准，调子基本已定。

    6月，国家发改委等11部委联合印发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，其中明确提出，“选择镇区人口10万以上的建制镇，开展新型设市模式试点工作。”

    9月16日，国务院召开推进新型城镇化建设试点工作座谈会，确定在省、市、县、镇不同层级，东中西部不同区域，开展新型城镇化综合试点，共62个城市入选。其中，全国仅龙港镇和二道白河镇两个建制镇参与试点。

     龙港镇位于浙江省温州市苍南县，于1984年建镇，建镇之初仅辖5个村，面积5.2平方公里，约6800人。如今，龙港镇已发展为镇域面积172.05平方公里（其中建成区面积19平方公里）、镇区人口25万人，户籍人口36.2万，常住人口43.6万，外来人口10万以上的特大镇。

    根据第六次全国人口普查数据，我国城镇人口少于25万人口的县级市有180个，占县级市总量的48.6%，龙港镇区人口总量已经超过了全国约一半县级市的城镇人口总量。

    龙港镇现有个体工商户23372家，企业7706家，两项总量超过温州市洞头、泰顺、文成3个县总和还多3455家。

    2013年龙港镇财政总收入为18.8亿元，超过全国140个县级市。建成区面积为19平方公里，镇区人口密度达1.3万人/平方公里，已经达到北京、上海等特大城市中心区的人口密度。

    2013年，龙港投资总额、GDP和财政收入分别达到111.9亿元、185.6亿元和18.8亿元，建成的工业园区达到了9个，同时谋划启动了龙港新城15.8平方公里的产业集聚区。拥有“中国印刷城”、“中国礼品城”、“中国印刷材料交易中心”、“中国台挂历集散中心”四张“国”字号金名片。

    然而，如此宏大的城市功能，承载它的依旧只是一个建制镇，这颇让当地人不乐意。

    而自从国家城镇化试点公布后，龙港在外界的形象有了变化。21世纪经济报道记者在当地采访期间，就有世界500强企业前来龙港视察洽谈合作，尽管目前尚未敲定合作，但这样的关注是前所未有的。

2.建镇：穷极思变

    之所以能成为试点，在张卫良看来，和过去龙港30年的改革与发展息息相关。

    上世纪八十年代初，改革开放初期，苍南县刚从平阳县析出。由于近海渔业资源逐渐枯竭，而深海作业因生产工具落后，龙港的渔民几乎陷入有海却无鱼可捕的穷境。

    郑裕滩63年的生活经历，就像是一大部分龙港人的缩影。只上过三年半小学的他，很小就开始到处跑点小生意。1992年，他进龙港镇站前居民委员会做会计，1996年起担任居委会主任至今，见证了龙港从一个小渔村发展到一个特大镇的历程。

    正如他所说，建镇以前龙港人靠打渔、种番薯等为生，很多家庭只能勉强维持生计。穷则思变，当改革开放的机会到来时，龙港人都纷纷跨出家门做起了小买卖。

    “当时我在外面跑的时候，就发现全国各地到处都是龙港人。”郑裕滩说，当时订合同比现在容易多了。

    当年软包装的领头雁——“新城装潢工艺厂”创始人林友培，在接受21世纪经济报道采访时指出，很多有生意头脑的人，在那个年代帮龙港积累了第一桶金。

    21世纪经济报道梳理资料发现，龙港建镇严格意义上始于1981年10月11日，苍南县委派出调查组选址全县经济中心，1983年10月12日浙江省人民政府正式批准设立龙港镇，1984年港区完成历史使命。

    这两三年，恰是龙港作为一个港区一步步采用民间力量私人建房和吸引农民进城的过程。

    今年87岁、当年参与建镇策划和实践的亲历者、时任苍南县经济委员会副主任、县沿江港区领导小组组长陈君球指出，1981年6月，国务院发文决定将平阳划分为平阳、苍南两个县时，苍南非常贫困，“全县除了几家小酒厂外没有一家象样的工厂，国有商业除人员、财物一分为二外，其余固定资产全部留在平阳县，一切要从零起点”。

    而且整个县域没有一个经济中心城镇，苍南县的生产、生活资料等都要到鳌江镇批发转运，加上来回过江的运费，耗费的成本极大。

    1981年10月11日，原平阳县委副书记陈常修找到陈君球，向他转达浙江省委领导希望他着重围绕县的经济中心地址问题展开调查的想法。

    反复比较后，陈君球和当时的同事最后选定了在沿江、龙江之间的滩涂。因为这里地处物流交通咽喉地带，具有开发建设港口城镇的自然地理优势，但是此处还是一片滩涂，没有旧城基础，建设初期困难较大。

    然而，随后因发生了1982年的“2·7”和“3·3”事件，更改全县经济中心的想法被搁置。

    1982年4月9日，设立苍南县沿江港区（后改名龙江港区）。9月13日，温州市发文《关于批准苍南县龙江港区总体规划》批复，这就是龙港镇第一个总体规划。总体规划批准后，港区建设正式拉开序幕，但一开始就面临资金、住房、人口等多种问题。

     1983年8月10日，苍南县委现场办公会议，胡万里传达了省委书记王芳的指示：“要把港区建设好，苍南县的经济中心就在这里！这不是以人们意志转移的。”

    陈君球当时着重提出“人民城镇人民建”的方针和采取私人建房和农民进城的四条建议，就希望采取在“国家建”的基础上加上“人民建”的方针。

    这次会议是港区城镇建设的转折点。县委现场办公会议后，国有企业第二批又增加了15个项目投资300多万元。

    港区1982年9月21日开始上报建镇报告，一直都没有实现，直到1983年4月《人民日报》发表“积极地开发和建设小城镇”的文章，4月10日，港区再次向县委县政府呈送《关于在龙江港区设镇的报告》，建议设立龙港镇，性质为县直属镇。县委现场办公会议后县委同意，取名“龙港镇”，并上报市府。

    随后，1983年10月12日浙江省人民政府浙政发［1983］148号《关于同意苍南县建立龙港镇的批复》，从此，中国版图上多了“龙港镇”。

3.“镇改市”第一次悸动

    多位受访对象告诉21世纪经济报道记者，龙港申报“镇改市”至少已有近20年历程。

    21世纪经济报道记者梳理当地建镇30年来历史资料发现，这其中的争议从一开始就存在，尤其是苍南县如今的县城灵溪镇和龙港镇之间的矛盾，一直延续至今。

     1982年2月3日，《浙南日报》报道了苍南各级部门及中国城建专家殷体扬教授支持沿江作为全县经济中心的消息，引起了灵溪群众的恐慌，他们担心县城选址会变，于2月4日贴出《告灵溪人民书》举行集会，并成立“捍卫国务院（81）63号文件指挥部”，发表“宣言”动员捐款，召开誓师大会，组织示威游行，占领广播站，通令罢工、罢课、罢市，同时在104国道拦截车辆，阻断交通，这就是当时有名的“2·7”事件。

     当年2月12日温州市委组织180多名干部进驻灵溪镇。次日百余名群众抬两具棺木向工作组“扶棺抗议”，到了1982年3月3日又殴打工作人员多人，酿成“3·3”事件。温州市委对闹肇事者进行了严肃处理，同时宣布县城在灵溪不变，3月13日县委县府机关搬迁灵溪办公。

    此事最终告一段落，但灵溪和龙港之间的“梁子”就此结下。“如果没有这些事，现在苍南的县城就在龙港，历史就该改写了，当然也就不一定会有今天的试点。”一位龙港的退休干部说。

    1994年，龙港镇人口已达13万，工农业总产值5亿元，设镇之初的“鳌江流域经济中心”目标已经达到。

     1996年，已卸任多年的龙港镇首任党委书记陈定模等离退休干部，以及部分龙港企业家成立“龙港建市促进会”，以龙港与对岸鳌江镇合并组建副地级城市为活动目标，主张撤镇建市。但在温州市有关领导的直接干预下，龙港建市促进会很快解散。

    当时，浙江省有关领导的反馈是：龙港现在不宜建市，建市要水到渠成。

    然而，在民间语境中，在温州市、苍南县、龙港镇之间，关于“龙港建市”的争论从未停止。因为行政权力带来的矛盾，直接造成苍南县政府所在的灵溪镇与龙港镇的矛盾。

    另一方面，鳌江的历史已有300多年，龙港才20多年，如果批市对鳌江的打击也较大，种种原因造成龙港申报迟迟得不到实现。

    杭州师范大学城市学研究所所长张卫良在接受21世纪经济报道采访时指出，龙港在原来的改革过程中获得了一些权限，如授予副县级权力管理权限、户籍制度改革，也通过这些改革带动了当地的经济发展。

    然而2000年以来，龙港的规模体量都已经很大，体制架构决定了权力的边界是有限的，行政权力的方式、城市管理的方式的限制还是凸显出来了。

    他举例说，龙港镇想在制度上创新，比如说征用土地、土地的使用方式、城镇规划的方案，首先要得到苍南市批准，然后一级级上报，“管理的相对自由度、灵活性仍是比较小的”。

4. “县”与“镇”的博弈

    2013年底召开的中央城镇化工作会议上，中央明确提出将于2014年开展新型城镇化试点工作。

“准备了十几年，争取了十几年，龙港终于等到了机会。”1951年出生在龙港，并一直在龙港工作、生活的郑裕滩向21世纪经济报道记者表示。

    随后，龙港镇就开始组织起草方案、调研等事宜。2014年春节过后，龙港启动申报准备。今年4月，由5部委组成的国家新型城镇化试点调研组前往龙港镇，开展前期调研。

    在方案制定过程中，龙港镇专门委托了相关的研究所做方案。“政府主要负责把群众的愿望、龙港的现状、龙港今后的理想总结出来，对社会各界不同人士进行走访、座谈，在这个基础上形成初步的方案。”龙港镇副镇长缪维宝说。

    经过多方意见，最终的《龙港镇申报新型城镇化试点初步方案》，提出了按照城市发展的内在要求赋予县级管理权限、积极探索向社会力量购买公共服务、按大部制要求整合县镇各类机构、改革现有社区设置、以最终决策权为依据理顺行政办事流程和建立新城开发区管委会六个方面的构想。

    2014年7月，苍南县将申报方案上报浙江省人民政府。8月下旬，浙江省对龙港的申报方案进行了研究评估。8月底，包括龙港镇在内的申报方案由浙江省提交给了国家发改委。

    然而这个过程中，申报遇到的情况依然复杂，龙港镇改市，苍南县怎么办？

    龙港镇第一任书记陈定模告诉21世纪经济报道，一开始，温州市和苍南县都不同意，今年8月26日温州市给省里的一个报告，想要鳌江和龙港合并搞试点，苍南县还是不同意，后来鳌江就没有加入。

   “龙港一旦申报成功，灵溪将成为名副其实的贫困地区，多少年来，灵溪一直在这方面阻挠。”一名当地人士告诉21世纪经济报道，龙港的税收占全县的一半左右。

他指出，灵溪这几年发展比龙港还快，大部分都是龙港的财政税收在支持。

    他的说法不无道理。数据显示，2013年，龙港镇财政收入18.8亿元，而21世纪经济报道从龙港镇财政局拿到的数据显示，2013年龙港镇一般预算收入分成合计为5707万元，一般预算补助收入为17305万元，合计一般预算内税收分成留用部分约为2.3亿元。

    国家行政学院教授竹立家在接受21世纪经济报道采访时就指出，从原来的行政框架中相对独立出来，原先的上级政府必然会损失大量的财政收入，支持的动力不大。这也是全国各地“镇改市”的最大阻力之一，“所以必须顶层设计，由中央来推动”。竹立家说。

    根据上述数据，2013年龙港财政总收入18.8亿元，而留下来的不到3亿元，“这只是吃饭财政，如果要搞建设搞工业，只能靠土地出让金”。缪维宝说，这几年受宏观调控影响，这方面又不景气，因而压力加大。

    在这种背景下，国家推进“镇改市”试点，或也是无法选择的选择。

    截至目前，官方对外传达的只是“国家新型城镇化试点”，对于“镇改市”的说法较为谨慎，龙港方面也表示申报的是创新行政管理和降低行政成本的设市模式，只有在这番试点成功后，才讨论“镇改市”。

5. 权限“收”与“放”悖论

    建镇后30年的过程里，龙港利用政策的红利迅速发展起来后，形成了庞大的人口基数，拥有五次改革经验，区位上也为改革准备了大量的发展空间。

    这些在缪维宝看来，都是龙港此次能成为国家试点的关键所在，“龙港在发展中遇到的困境也希望能通过试点得到解决，为其它地区提供样本经验”。

    1984年建镇以后，农民自费造城改革，一是户籍改革，二是土地改革，户籍改革主要是农民自理户口、自带口粮进城，土地改革方面主要是土地有偿使用。

    缪维宝说，当时办工厂非常容易，审批速度极快，半天就可以把所有章都盖好。

    建镇之初，龙港镇向县政府提出的条件是获得与县里同等的审批权限。最终企业局、工商局、公安局、计经委等八个部门的章归并为县计经委的一个章，但1990年前后这些权力基本被收回。

    这次改革，龙港工业产值占全县的比重从1984年的1.4%，到1990年已经提高到28%。

    “说实话，我们当时根本不知道建镇是什么概念，只知道搬到镇上更舒服，用水用电更方便。”郑裕滩说，随后大量做生意的人聚集到龙港，人民路的店面租金涨到一年十几万。

    林友培也指出，86年曾想到龙港跟这里的厂联营，“当时村子里很多人陆续到龙港来做生意，是因为这里有个渡口，当时龙港还没有车站，等于这里是这一带的窗口、交通要塞。”

    但到1992年温州实行城乡一体化试验时，龙港所享受的县级政府管理权限减少到县计委、经委和土地规划局等三个部门。

    第三次改革是1995年，全国小城市综合改革试点，当时有57个乡镇列入，龙港是其中之一。这次改革，龙港镇在财政、户籍管理等七个方面获得了部分县级管理权限。但随着试点到期，2000年前后大多权力被收回。

   “2000年以来，龙港跟同类的城市相比，发展速度是落后的。”缪维宝说。

    2006年，因为龙港的土地成本太高，林友培到上海郊区办了生产膜的工厂，“还有很多企业都跑了出去”。

    但他指出，龙港的配套比较齐全，比如膜就在当地生产，油墨、原材料以及后续工作都在这里形成了一个市场，相互配合比较默契，只要克服了一些成本问题，还是有很多企业愿意留在当地的。

    2009年温州市进行的“强镇扩权”改革，镇政府原本申请了88项权力，但最终仅下放49项，尤其向财政、住建、交通等三个部门申请下放的权力有20项，但最终下放仅2项。

    龙港的经济数据在这个放权、回收的过程中发生了明显变化。1995年，龙港工业总产值占比已达34.1%，到2000年已提高到47.76%，但2000年权力被县里部门重新收回以后，这一比重明显下降，2003年龙港工业产值占苍南县的比重降到了44.24%。

    尽管2011年，浙江省开始“小城市培育试点”，但是在保持镇级建制不变、符合法律法规的前提下，这些问题或许依然不可避免。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组一位负责人曾在调研龙港后指出，“看上去，龙港的改革一直在持续，但每一轮改革，都是原来下放权限回收以后，通过新一轮谈判和博弈重新争取原有权限，结果是改革在反复中不断倒退。”

6. 等待“镇改市”破局

    当年的两地之争，至今还存留在两地官场和社会中，经济上的比拼也从未停止，“什么政策出来，我们都要看灵溪是否获得了更多”。小何说，所幸龙港经济发展迅猛，已远超其它乡镇，但因此也更想单独建市。

    在竹立家等专家看来，在龙港等特大镇，以往在不突破小城镇行政等级的前提下，赋予特大镇相应经济社会管理权限，以解决发展权力不足等问题的方式，到现在，显然已经不能适应新的形势了。

    张卫良也指出，大城市发展到今天已经趋于一种比较饱和的状态，其承载能力接下来可能会逐渐下降。从整个社会发展的层面来讲，中小城市的培育和发展是城镇化战略的一个重心。

    正如缪维宝所说，随着经济不断发展，规模不断扩大，城市框架不断地拉升，人口不断地集聚，土地指标的受限、土地成本的上升、财政压力的加大等问题却越来越突出。

    “我们是市一级的要求，县一级的工作量，镇一级的体制，很难运作。媒体经常说小马拉大车，我看其实是老马拉火车。”缪维宝开玩笑道。

他指出，影响龙港发展的几个要素无非是土地、财政、社区、执法、编制等。

    一是土地，目前苍南每天三分之一的土地指标是给龙港的，一年大概两三百亩，但这对龙港来说这远远不够，仅一条道路的建设就要一两百亩。

    据悉，龙港新城目前价格大概是30万/亩，而缪维宝指出，实际上投入的成本是80万/亩。目前龙港新城围垦已经差不多完成，有3万多亩可以用作建设，有了这部分土地保障，未来3-5年内将迎来迅猛发展。

    张卫良也指出，城市建设用地的指标是根据国土资源管理法有相关法律法规来执行，但是在调配城市建设用地的过程中，试点城市可能会有政策上的倾斜。建设用地对龙港来讲，只是一个政策性的问题，因为海涂开垦出来就意味着有大量的增量土地。

    二是财政，龙港镇拥有一级财政，但县里有比例分成。土地出让收入方面， 最初龙港的所有土地收入都归镇里所有，到2013年，龙港镇的土地出让留成比例降为69%。

税收分成方面，1996年城市维护税、教育附加费除上缴省市的部分外，均全部留成镇财政，但2008年后，龙港镇只能按当年实际收入的65%和10%进行分成。

“如果成功申报确立为试点城镇，财税的分层上面会有调整，以给龙港留用较多的城市建设资金。”张卫良说。

    三是社区，现在龙港的社区，在当地官场看来，简直是四不像，在法律层面没有行政职能，但仍然要承担很多的工作任务，很多事情无法拍板。

    四是执法，虽然也下放了一些，但很多执法还是得县里解决。根据法律法规规定，乡镇一级的分局不具备行政执法主体资格，一旦出现行政诉讼，镇级分局连应诉资格都没有。

    五是编制，龙港人口50万，行政编制为238人，事业编制为286人（实有事业人员408人），而旁边的洞头县，人口仅龙港的一半左右，正式编制却有2000多人。这几年龙港在外部进行了大量补充，聘用了600多名协管员等，而这还远远不够。

    缪维宝指出，如果还是按照原来的模式，作用可能不是很大，应该更加地解放思想，突破行政体制的制约，“叫法不是重点，重要的是实权”。

    比如说，龙港不一定需要扩大编制队伍，但可以给予其更多财权，使其可以利用财政资金向社会力量购买公共服务。

    今年初，龙港镇党委书记丁振俊在国家发改委城市和小城镇改革发展中心组织的一个论坛上指出：“一是从制度上解决权力下放不彻底和反复的问题；二是对降低行政成本的设市试点在顶层设计上明确给予制度安排。”

    过往几轮改革已经向世人证明，随着利益格局的复杂化，由于其中牵涉到县镇之间利益分配、法律法规等多方面因素，放权遇到的制度障碍日趋增多。“龙港的经验表明，通过放权难以从根本上解决特大镇发展自主权不足的问题，亟须通过制度将放权固化下来。”国家发改委前述课题组指出。（21世纪经济报道）