浙江龙港20载“改市”路：“镇改市”叩门，2017年或全国推广

时代周报记者 刘科 发自浙江温州
 
   镇改市的试点，有了眉目。

    10月14日，有报道称，国家新型城镇化综合试点名单已经揭晓，首批“镇改市”的试点名单是：浙江省温州市龙港镇和吉林省延边朝鲜族自治州二道白河镇。

    10月17日，时代周报记者向浙江省发改委系统一位知情人士求证。该人士称，作为浙江省唯一试点镇，龙港镇已原则通过“镇改市”，但还在走部委的批文程序，正式下发还需要一些时日。“镇级（市）试点的目标是到2017年要形成制度和体系，在全国推广。”

    此前的9月16日，国务院召开推进新型城镇化建设试点工作座谈会，确定在省、市、县、镇不同层级，东中西不同区域，开展新型城镇化综合试点，共62个城市入选。其中，全国只有龙港镇和二道白河镇两个建制镇参与试点。

    更早前的6月，国家发改委等11部委联合印发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，其中有“选择镇区人口10万以上的建制镇，开展新型设市模式试点工作”的明确表述。

    按上述标准，目前我国镇区常住人口10万以上、可设为县级市的镇（不含城关镇）共有152个。其中，人口规模在10万-20万，达到小城市规模的镇有142个；人口规模在20万-50万，达到中等城市规模的镇有10个。

    以人口规模论，龙港镇已达到中等城市的规模。这个隶属于温州市苍南县的鳌江流域小镇，拥有43.7万常住人口。2013年，龙港地区生产总值达到185.6亿元，经济总量也超过了全国多数县级市。

    近两年，借新城镇化之势，“镇改市”热潮不断升温。公开报道显示，目前已有浙江、江苏、山东、广东、福建等多个省份开展类似“强镇扩权”的试点。

龙港的试验，正是中国目前上百个经济强镇试图展示自身实力的一个缩影。

被压抑多年的建市冲动

    温州市区向南78公里，即是苍南县龙港镇。龙港大道两侧，成片的工业园区、随处可见的银行网点、星级宾馆和鳞次栉比的高层住宅区，彰显这座浙南小镇的强大经济实力。

    看起来，拥有189条街道的龙港已与中国任何一个城市并无二致。这座被誉为“中国第一座农民城”的小镇，在1984年从近乎荒郊滩涂上崛起，又因在全国率先推行土地有偿使用、集资建设城镇公共设施和户籍管理制度而享誉全国，每一项改革都是对当时政策发出的挑战，后来被誉为“龙港模式”。

    龙港建镇至今刚满30年，但其谋求建市的夙愿却已持续了20年。1993年，时任龙港镇长李琦铁就公开表达过撤镇建市的愿望。是年，顶着“温州地区乡镇经济综合实力第一”的光环，龙港镇在北京举办了一次风俗民情展，在展示自身发展成果的同时，也向其他地区乡镇领导传授经验。

    彼时，身在北京的李琦铁，在如潮般的溢美之词中听见了一个颇令他感兴趣的声音“龙港干吗不建市？”—龙港的经济总收入和人口总量更胜于内地的一些中小型城市，为什么不能建市？

    1994年，龙港镇人口已达13万，工农业总产值5亿元，设镇之初的“鳌江流域经济中心”目标已经达到。但面对这样的人口和经济规模，镇级行政管理捉襟见肘。

    1996年，已卸任多年的龙港镇首任党委书记陈定模等离退休干部居前台出力，部分龙港企业家居幕后出资的“龙港建市促进会”成立。该协会以龙港与对岸鳌江镇合并组建副地级城市为活动目标，组织张贴标语等行动，内容都是些要求撤镇建市的口号。

    不过，很快，在温州市领导的直接干预下，龙港建市促进会解散。对此，浙江省有关领导在当时给予的反馈是：龙港现在不宜建市，建市要水到渠成。

    尽管龙港撤镇建市的冲动已被压抑多年，但一直以来，在温州市、苍南县、龙港镇的一些地区网站上，仍经常有网民会就“龙港建市”的话题展开激烈辩论。

    一直以来，苍南县政府所在的灵溪镇与龙港镇，两镇的官员和居民矛盾隐性存在，而这个矛盾的源头则是行政城市带来的县城与非县城市镇之间的矛盾。

    龙港镇的经济发展在前。公开统计数据显示，龙港镇现有个体工商户23372家，企业7706家，两者总量比温州市洞头、泰顺、文成3个县的总和还多3455家。

    而作为苍南县行政中心的灵溪则发展在后。在灵溪人看来，既然灵溪是行政中心，理应获得最多的行政与经济资源；但在龙港人看来，灵溪作为行政中心抽取了太多本镇的资源去支持县城的发展。这正是诸多县级地区，尤其是经济中心与行政中心不重合的县级政府面临的难题。

反复的“放权—收权”

    在一些基层官员眼中，决定“镇级市”发展效果的一大因素是：权力下放充分与否。

    1995年，由当时的国家体改委（1998年撤销，其职能于2003年并入新成立的国家发改委）牵头，中央11个部委联合印发了《小城镇综合改革试点指导意见》，在全国选择57个镇作为改革试点，龙港位列其中。

    温州市当时将龙港镇列为市级计划单列城镇，赋予龙港行使县级计划项目的审批权和管理权。按常住地登记的原则和在龙港建城区内有合法固定住所、稳定职业和生活来源等条件，将原有农业户口、非农业户口、自理口粮户口以及其他类型的户口统一按程序登记为常住户口，即城镇居民户口。

    温州市委党校经济学教研部主任朱康对介绍，是次综合试点，龙港镇在财政、户籍管理等七个方面获得了部分县级管理权限，同时建立起了浙江省内第一个镇级金库。

    不过，该次强镇扩权改革并未能持续多久。2000年前后，下放给龙港的大多数权力被收回——任何龙港分局审批通过的材料，必须再经苍南县审批方才有效；龙岗镇金库也成了只有外壳没有储备的空架子。

    事实上，中国特大镇的改革不稳定、出现反复的情况，龙港并非孤例，包括广东、江苏等省在内的类似试点改革，后来也都无疾而终。

    更重要的是，上世纪90年代中期，中国开始分税制改革，地方政府财权被上收，有关县与镇之间的利益分配问题显现。而随着地方人事的变动，地方负责人注意力发生变化，小城镇改革也极容易出现反复。

    进入2009年，龙港再次开始强镇扩权的试点工作。当年6月，温州市出台《关于推进强镇扩权改革的意见》，其中首度明确，强镇扩权，党政一把手将实行高配：镇委书记进入所在县委常委；同时镇长明确为副县长级。

    按照温州的市级试点方案，辖内各县市在用地指标、财政分成、项目支持、扩大派驻强镇职能部门权限等方面将获得政策支持。

    在以往的行政改革中，放权成为唯一的选择，但要面对县镇间利益关系的调整，而这种调整并不容易。龙港的强镇扩权方案于2009年年底完成，龙港要求下放的100余项事权，最终仅49项被批准。

    相比于强镇扩权的有限推进，自本世纪初开始，温州市的各项规划中，都把龙港定位为鳌江流域的地区中心。

    2011年，浙江省启动了省级首批小城市培育试点工作，龙港镇榜上有名。该试点工作，浙江延续了之前地市一级强镇扩权的方向，并加大了力度，主要在地权、财权和事权三方面出台了一系列配套政策。

    2012年12月25日，浙江省发改委主任孙景淼在“浙江省发展和改革工作会议”上，明确提出要“开展撤镇设市的制度和路径研究”。与此同时，龙港在新的规划中，提出了要建设“未来温州第一副中心城市”的功能定位和培育目标。

    浙江大学区域与城市发展研究中心教授陈建军在接受时代周报记者采访时表示，浙江目前已经试点3年的小城市培育工作，是在保持镇级建制不变、符合法律法规的前提下，赋予试点镇与县级政府基本相同的经济社会管理权限。

    另一个客观存在的事实是，浙江的小城市培育工作，是以委托授权的形式，给予特大镇法定赋权，而并非国家出台相关政策及法规制度，使其拥有经济社会发展完全自主权。这意味着，如果没有制度的保证，龙港过去经历过的放权、收权的反复仍可能再出现。

    对于浙江正在开展的小城市试点工作，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁曾在2013年表示：“浙江的试点是力图重新划分市镇的事权，为新兴的以建制镇为基础的中小城市发展提升活力，然而政策还是仅停留在地方层面，关键的设市问题仍未得到解决。”

再造公共服务模式

    尽管贵州、浙江两省的切入角度不同，但发展大数据是他们的共同目标。

    而阿里云方面披露，2013年8月下旬至今，除浙江、贵州之外，海南、广西、宁夏、河南和河北5省（自治区）亦与其签署了基于云计算和大数据的战略合作协议。“还有一些省份我们正在洽谈，相信很快就会对外公布。”王文彬说。

    不久前，武汉市信息产业办公室也公布了大数据产业规划，该规划透露，为抢抓大数据产业发展机遇，要争取到2018年培育年营业额过100亿元的大数据企业5家，50亿-100亿元的10家，10亿-50亿元的20家以上，新上市公司10家，全市大数据产业实现产值规模2000亿元，带动相关产业新增销售收入过万亿元。

    Wikibon最近发布的报告显示，全球的大数据市场正处于井喷式增长的前夕，2013年的总规模约为186亿美元，到2017年有望达到500亿美元。这意味着，未来几年，大数据市场的平均年复合增长率将高达31%。

    在著名未来学家托夫勒所著的《第三次浪潮》一书中，大数据被誉为“第三次浪潮的华彩乐章”。但目前，这个乐章应该如何歌唱，各地政府和政府官员尚在学习、摸索。

    杭州的一位公务员告诉时代周报记者，“大数据这块，很多事我们主要依托企业和高校，感觉像外行领导内行。”

    此前，贵安新区管委会主任马长青在接受媒体记者采访时则表示，“我每天要花至少1个小时来学习（大数据），不学习你都没法跟企业沟通”。

    而与一些政府官员有过接触的王坚则表示，比起那些所谓的云计算专家，地方政府的实践者其实把云计算和大数据的价值想得更清楚、透彻。

    比如，陈广胜认为，浙江政务服务网建在云端并非为了赶时髦，戴一顶云计算的高帽，而是意图再造公共服务模式。

    在陈广胜看来，浙江需要跟进的工作之一是，依托政务服务网建设统一的数据共享、交换平台。“数据资源不光要在政府内部共享，还要面向社会开放，让公众共享大数据的红利。”

    陈广胜的思路与“云上贵州”的理念不谋而合，不过，让这整套构想落地并不容易。比如，讨论数据共享、数据交换之前，地方政府首先要拥有数据。

    “其实过去，我们的数据积累工作做得并不好，大量数据在产生时未被采集。而且，被采集的大多是静态数据，而非未来我们可以运用的动态数据。所以现在，我们首先需要建立一套信息采集机制。”据马宁宇透露，贵州省现有的数据很少，仅为几百个TB。

    9月14日，贵州启动“云上贵州”大数据商业模式大赛，邀请各路英雄开发基于大数据的具体应用。在一些业内人士看来，这些应用项目上线后，将被用作采集数据的渠道之一。

    除了数据收集，对于数据平台，业内人士更关心的是，在“数据就是财富”的时代，数据将如何定价，如何交易？

   “数据定价的问题，我们正在与清华大学以及中关村的大数据联盟一起进行课题研究。直接定价可能还需要一个过程。”马宁宇说。

    据其透露，目前，贵州不对数据定价，而是采取“以物易物”以及“未来分成”的做法。“简单来说，你给我多少数据，我还给你多少数据；同时，我用了你多少数据，现在不付钱，等到这些数据产生经济效益后，你可以从中分成。”

    对此，一家大数据企业的负责人对时代周报记者透露，他并不看好这方面的政策前景。“前段时间，交通部组团去美国考察。后来，我问过几个人，对方直言，美国那套学不来。原因在于，美国的地方政府采集、整合的数据都是免费提供给谷歌、Facebook等企业的，而中国考察团的一些官员则认为，政府既然花力气整合数据，那就应该适当收费。”

    如何采集数据？如何交换数据？如何给数据定价？围绕大数据产业的发展，地方政府的“脑洞”正逐渐打开。但试验刚刚开始，而实际效果暂未可知。

去留两难：县、镇利益暗战

    2013年12月，中央召开城镇化工作会议，决定将确定1-2个国家级新型城镇化试点单位。苍南县在得知该消息后马上行动了起来。

   “今年年初，由常务副县长黄锦耀到省发改委，县委书记黄寿龙带队到国家发改委，专门提出申请，希望龙港能争取列入下一轮国家级（新型城镇化）的试点。”苍南县政府一位人士告诉时代周报记者。

    春节过后，龙港启动申报准备。今年4月，由5部委组成的国家新型城镇化试点调研组前往龙港镇，开展前期调研。

   “国家发改委的有关专家认为，龙港各方面条件均较符合试点精神，希望龙港能在行政体制改革和设市模式等方面作进一步探索，为今后的镇改市、县改市提供一套可复制、可推广的方案。”前述苍南县政府人士称。

    在申报阶段，根据国家发改委的意见，龙港最终的《龙港镇申报新型城镇化试点初步方案》，提出了按照城市发展的内在要求赋予县级管理权限、积极探索向社会力量购买公共服务、按大部制要求整合县镇各类机构、改革现有社区设置、以最终决策权为依据理顺行政办事流程和建立新城开发区管委会六个方面的构想。

    2014年7月，苍南县将申报方案上报浙江省人民政府。当时，苍南县委常委、龙港镇委书记丁振俊表示，“龙港希望通过制度确认的试点授予的自主权，而不是此前强镇扩权中相当于受委托的下放权力，这将为龙港今后的发展清除障碍”。

    8月下旬，浙江省对龙港的申报方案进行了研究评估。8月底，包括龙港镇在内的申报方案由浙江省提交给了国家发改委。

    观察发现，在各省向国家发改委申报的试点名单中，不少是经济强镇，都是各自县内的经济引擎，承担着县内巨大的GDP份额。以龙港镇为例，2013年，龙港镇完成生产总值185.6亿元、财政总收入18.8亿元、固定资产投资111.8亿元，分别占苍南县总量的50.9%、50.8%、37.3%。

    而“镇改市”之后，便出现了一道难题：县内的经济发展怎么办？

    目前，强镇设市的僵局是：如果在原属县切块、分离，成立一个独立的县级市，这样一来，镇所在的县就将丧失大量财源，县政府当然不乐意。

    这种行政区利益冲突必定给“镇改市”带来巨大的压力。许多专家表示，这里存在着经济强镇和县一级政府的暗战，但谁也不愿意捅破这层窗户纸。

    仍以龙港为例，2013年，龙港财政总收入18.8亿元，而留给本镇的只有不到3亿元。大量公共设施的投入都只能靠土地出让来支撑，影响了公共服务供给水平的提高。

    拿土地出让收入来说，最初龙港所有土地收入都归镇里所有，1996年镇财政留成93%，2000年留成比例压缩到70.2%，2013年则为69%。这期间，龙港的土地出让收入也从1996年的38万元，增加到目前的10多亿元。

    苍南县当地一些官员对时代周报记者表示，对于“镇改市”一说，目前趋之若鹜者已众，但不能过度炒作。此前，龙港镇党委书记丁振俊在接受温州本地媒体采访时表述谨慎。丁称，龙港镇申报的是创新行政管理和降低行政成本的设市模式，只有在试点成功后，才讨论“镇改市”的工作。

改市不急？改革万急！

   按下县、镇矛盾不表，在“镇改市”的意义上，理论界的意见并无太大相左。在“镇改市”的呼声中，亟盼改革，是许多专家的共同观点，矛头指向的是现行的行政区划管理体制。

    我国现行政府财政层级有五级，相应形成了中央对省、省对市、市对县和县对乡镇的四对财政关系。复杂的政府层级让政府行政效率低下，同时造成政府间税收分配分歧频频。而浙江省已经推广多年的“省直管县”改革，其核心内容就是简化政府财政层级。

    批准设立城市的行政审批权，高度集中于中央政府。此前，在国家发改委等11个部委联合下发的文件中，明确提出，要选择若干镇区人口10万以上的建制镇，开展新型设市模式试点工作。

    在一些专家看来，新城镇化的关键是重构市制，而市制重构的突破口，在设立“镇改市”。但对于“镇改市”应选择何种级别，是镇级市，还是县级市，目前理论界仍有争论。

    一位浙江本地区域问题专家告诉时代周报记者，可以考虑国际上一些国家和地区通行的“县辖市”概念。

    所谓“县辖市”，即把强镇设立为建制市，在法律上赋予其建制市的政策。另一方面，建制市在行政上仍然隶属于县，故称之为“县辖市”。

   “设立‘县辖市’有助于减轻县一级的阻力，而真正实现‘小政府大社会’的发展模式，甚至可以考虑让省里直管‘县辖市’。”前述专家称。

    对于“镇改市”试点存在的难点，“主要在于两个方面：一是中央担心镇改市后会造成机构膨胀，一下子增加一两倍的人，会造成政府公务开支大幅增加；二是地方上也有障碍，原来主管这些镇的县不希望镇改市后分离出去”，2014年8月，国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令在接受媒体采访时如是表示。

    龙港镇的机构设置模式已获得国家发改委专家的肯定。目前，龙港镇政府内设行政机构数量基本保持在12个左右，同等人口规模的县和县级市，行政机构的数量一般在50-70个。

    时代周报记者了解到，龙港所有的管理人员现在合计在1200余人，其中行政编制为238人，事业编制为286人（实有事业人员408人）。以600多行政事业人员来应对近50万人的管理，困难重重。因此，龙港聘用了621名协管人员。而同等人口规模的县和县级市，行政人员一般在1500-2500人，同时还有几倍于行政人员的事业单位人员。

    对于龙港目前面临的问题和困惑，2014年年初，龙港镇党委书记丁振俊在国家发改委城市和小城镇改革发展中心组织的一个论坛上坦言：“一是从制度上解决权力下放不彻底和反复的问题；二是对降低行政成本的设市试点在顶层设计上明确给予制度安排。尽快出台降低行政成本设市模式的具体指导意见和政策，包括设市的标准、设市后的行政级别、配套的法律等。”

    2014年3月，由国家发改委专家组完成的一份调研报告，对于龙港镇的改革做了肯定。该报告称，“要激发类似龙港这样的特大镇发展活力，必须给予其更大的发展自主权，通过根本性制度变革，赋予其稳定的权力，而不是仅仅局限于不断反复的放权让利改革，‘撤镇设市’是一条根本之路”。

    龙港，或许将为中国19683个建制镇的发展闯出一条新路来。