小城镇有大作为

改革开放初期，温州与福州之间的鳌江流域入海口，神奇般崛起了一座不用国家投资、完全靠农民自身力量建设起来的新城镇——温州市苍南县龙港镇。它的成功名扬海内外，被誉为“中国第一座农民城”。
　　
　　如今，龙港镇已集聚了近40万常住人口，正向“撤镇设市”的流域中心城市跨越。近日，《瞭望》新闻周刊记者采访了开创龙港城镇建设的第一任镇党委书记陈定模，畅谈新型城镇化下的城镇发展。他说，“让多数离土农民首先进入小城市（镇改市），这样的新型城镇化，成本最低、风险最小、效率最高。”
　　
　　陈定模说，当初开发龙港是摸着石头过河，突破禁区。现在推进新型城镇化，在中央政策的指引下，有更广阔的探索空间，完全可以大有作为。
　　
　　“没有思想上的破冰，
　　
　　就难以从藩篱里突围”
　　
　　今年80岁的陈定模，觉得自己人生最有意义的事情，是在龙港那几年实行的改革。回首龙港的建镇岁月，他对《瞭望》新闻周刊记者说，“没有思想上的破冰，就难以从藩篱里突围。”
　　
　　“1984年6月初，我扛着棉被，拎着一网兜盥洗用品坐船去龙港报到时，心里其实是没底的。”陈定模说，那时的龙港只是几个灯不明、路不平的小渔村，总人口6000余人。放眼望去，除了一片矮屋就是荒滩。县里还明确表示，没有经费支持。
　　
　　他到任后马上组织镇、村干部开展“建设龙港靠什么”的调研和讨论。陈定模告诉本刊记者，十一届三中全会后，温州地区涌现出一批先富起来的农民，调研发现他们有两个迫切的愿望：一个是要经商办厂，赚更多的钱；二是想跳出“农门”，解决城镇户口成为“城里人”。“如果能让先富起来的农民这两个愿望梦想成真，不愁龙港人气不旺。”
　　
　　首先碰到的禁区是旧体制下实行的城乡分隔二元结构，以及严格的户籍管理制度。陈定模从1984年中央一号文件中找到了“允许农民自理口粮到集镇落户”这句话，如获至宝。1984年6月，龙港在县委支持下发文：凡在龙港镇购地建房、经商办企业的农民都可自理口粮迁户口进龙港镇。在当时，这是全国第一个户籍制度改革的大胆创举。
　　
　　人的问题解决了，接下来就是钱的问题。“当时县里没钱可投，靠慢慢积累，猴年马月也建不成龙港镇。”陈定模说，国外以出让土地获得资金建设城市的做法给了他启发，“参照他们的做法，龙港的土地就是一笔巨大的财富。”
　　
　　龙港镇通过征收公共设施费，提出“谁建设，谁投资，谁受益”的办法，创造性地进行了土地有偿使用的实践。
　　
　　陈定模说，龙港决定敞开城门搞建设，发动农民集资建城的政策发布后，当时的镇会议室里悬挂的巨幅“龙港规划图”前，天天人挤人、肩擦肩。“在造城最高峰的1985年，全镇3000多间楼房同时兴建，来自各地参加造城的有37支建筑工程队，4000多个木匠、泥水匠，3000多个杂工，加上建房主人，每天上工地的就有1万多人。”
　　
　　本刊记者了解到，当时的场景可以用沸腾形容。这股“龙港旋风”席卷平阳、苍南两县，并影响到周边文成、泰顺、瑞安等县（市）。能不能进龙港，成为周边地区农民衡量一个人能力和财富及社会地位的标志。到1989年，龙港全镇人口增加到4万人。街市车水马龙、人声鼎沸，商铺、馆、店鳞次栉比。陈定模因土地有偿使用、户籍制度改革等一系列制度革新，先后获得“温州改革开放十大风云人物”“全国改革开放30年30位农村人物”等称号。
　　
　　突破户籍制度障碍
　　
　　透过龙港镇的建镇经验，陈定模告诉《瞭望》新闻周刊记者，“户籍改革如果不深化，改革不到位，当前推进新型城镇化将是一句空话。”
　　
　　“当前，阻碍新型城镇化发展的最大障碍是户籍制度，这使外来人口在当地安家立业成本很高。”陈定模说，例如，地方财政支出在用于民生方面，主要解决本地户籍人口的失业救济、养老、保障房供给等。在一些地方，外来人口无法享受与户籍人口同等的权利，影响了新型城镇化推进。
　　
　　2015年，居住证制度全面实施，某种程度为那些在城镇常住、有相对稳定就业岗位，但却一时无法转为城镇户口的居民，提供一种“半城半乡”的待遇。陈定模说，但是，一些地方在执行中仍存在“走样”“换个帽子”的问题。
　　
　　陈定模认为，从推进新型城镇化建设来看，当前中国城市的数量偏少，加速特大镇率先设市改革有很大探索空间，是提升我国城镇化发展质量和效益的重要途径。“镇与市虽然只是一字之差，但镇改县级市后，随着功能定位和产业定位的变化，可以获得更大的发展空间”。在他看来，加快符合国家设市条件的特大镇“撤镇设市”改革，还可以形成梯度化人口转移，促进大、中、小城市和小城镇协调发展。
　　
　　而且，“让多数离土农民首先进入小城市（镇改市），进城农民没有陌生感，因为地缘相近，语言相同，习俗相似，经济相通，生活习惯和朋友圈子没有多大的变化。”陈定模说，小城市房价相对较低，农民进可以向中大城市进军，退可以回到农村种地。有利于农村转移人口就地、就近城镇化，降低人口转移成本；有利于推进优质资源向中小城市集聚；有利于减轻大城市压力。
　　
　　陈定模给记者算了一笔账：当前，我国镇区人口在20万以上的特大镇就有58个。通过镇改县级市，按每个市平均吸纳人口20万人计，可吸纳新增城市人口1160万人，平均每人购房20万元加装修10万，计拉动内需3.48万亿元；年人均消费1万元，计1160亿元；新增进城农民人均住宅33平方米，共需住房建筑面积3.83亿平方米，可以拉动相关产业的发展。“这仅是全国58个特大镇改市带来的内需活力，如果改革扩大到人口10万以上的特大镇，拉动的内需更可观。中央提出今后一个时期新型城镇化的‘三个1亿人’目标，也能够较快实现。”陈定模说。
　　
　　关键要留得住人
　　
　　杖朝之年的陈定模一直关心龙港的发展与进步，关注着全国新型城镇化改革。陈定模结合自己的实践体会和研究认为，当前推进新型城镇化，要重视解决三大问题。
　　
　　一是农民工的住房问题。可在城郊接合部规划若干个“农民工乐园”。据测算，建一平方公里外来务工人员小区，按容积率1:1.5可建住宅100万平方米。每户平均住房100平方米，可安置1万户3万人。”陈定模说，搞“农民工乐园”的出发点是吸引农民进城，留得住人。要让进城的农民工能够买得起，对一部分确实买不起的农民工，政府可以廉价租给他们，租金可由用工单位全部或部分承担和政府财政补贴。使农民和外来务工人员在城市有自己的住房，安心创业，促进新型城镇化的发展。
　　
　　二是土地问题。陈定模认为，目前不管在沿海地区或中西部地区，不少农村空置房数量相当大。建议在坚持宅基地集体所有制性质不改变的前提下，保障好农户宅基地分配资格权的基础上，允许地方探索进城落户农民对土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的自愿有偿退出机制。农村腾退出来的宅基地由政府组织复垦还田，流转给农业大户和种植、养殖大户，或统筹利用。允许腾退出来的土地指标省内平衡，还可以通过围海造地，平整坡地来增加用地，如此基本能解决大批农民进城用地。
　　
　　三是城镇化建设资金问题。陈定模说，城镇化建设可利用老城的基础设施，如医院、学校、交通设施、政府办公楼、体育文化设施等，在县城和小城市原有基础上建设新区。
　　
　　“我测算过，建设一平方公里的新区，可以安置1.5万到2万进城农民。新增小区的大配套投资，如新建学校、医院，道路延伸，水、电、气的扩容等，大约需2亿元。”陈定模说，这些建设投资，政府可通过土地出让获得，几乎不用政府额外出资。如果这一计划能得以实施，除一些特大城市外，全国大多数大中小城市的商品房价格自然降下来。政府只失去部分土地财政，但可大大增加财政收入。
　　
　　在采访中，陈定模指出，一些专家担心城镇建设后会出现有城无市，新城变空城，新市民变游民问题，他认为这是没深入实际调查研究的杞人忧天。“这些言论，早在1984年龙港建镇后的5年中就已出现，且争论特别激烈，但这是站不住脚的。”陈定模说，龙港建镇30多年，人口增加37万人，现在不仅人人有事干，还出现了不少大小老板。关键是城镇化要有经济基础、产业支撑，满足农民需求。
　　
　　“目前，一些地方政府在推进城镇化中，存在审批过多，手续繁杂的现象。一些严格而繁琐的审批手续，叫农民去办理，等于叫一个小学生去考研究生。”陈定模说，龙港当年办理农民进城创业“八个大印捆在一起盖”，大大方便群众。要构建服务型政府，这是根本的问题。