“镇改市”:功能怎么定,官员如何升

    根据国家新型城镇化综合试点方案,“镇改市”即将开闸。虽然此前已有不少地方进行了“扩权强镇”的探索,但离“镇改市”还有距离。那么“镇改市”到底如何改?这一改革又会带来怎样的影响?为深入解读这一改革举措,半月谈网记者采访了国家行政学院经济学教研部主任张占斌。

记者:此次新型城镇化试点,“镇改市”是一项十分重要的内容,对此应如何理解?

张占斌:我想这是新型城镇化一个很自然的发展结果。不管是在新型城镇化的规划中,还是李克强总理的讲话中,都提到一个意思,就是我们将来要增加一些新的城市。我国现在有600多个城市,而按照规划,到2020年,要解决1亿人的进城问题,现有城市规模不能无限扩大,尤其在现在一些城市已经不堪重负的情况下,增加新的城市就是必然选择。这些新的城市从何而来?“镇改市”就是一个重要的途径。

另一方面,在改革开放过程中,一些镇发展很快,产业聚集,人口规模达到数十万,农业所占比重已很小,不管是从规模上还是从产业结构上看,都俨然是一个城市,但在行政序列里,它仍然是一个镇,这就造成当地管理和服务跟不上,发展受到束缚。我们到一些大的镇进行调研时,处处能感受到这种“人大衣服小”“脚大鞋子小”的不适应。所以,“镇改市”也是现实的必然要求。

记者:“镇改市”会给当地带来哪些实际的变化?

张占斌:镇和市的区别,不仅仅在规模上,更在功能上。一般来讲,镇涉及更多“三农”方面的功能,而市则侧重城市管理、服务、经济发展方面的功能,因此在行政管理权、经济管理权、社会管理权等各方面,镇和市都存在差别,比如镇就缺乏市对应的财权,致使规模膨胀后一些公共服务无法很好提供,一些公共设施难以建设。同时,政府部门的配备和人员的编制,也受制于镇的建制,不能随着人口增长、事务增多而调整,从而带来许多很实际的问题,比如几十万的人口,派出所人员还是那么几个,人手不足、经费不够,各种证件、手续难以尽快办理,治安上也增加了风险。“镇改市”之后,这些问题都有望解决。

记者:“镇改市”会不会改变原来的行政级别、行政区划、隶属关系?

张占斌:这个不能一概而论。有的可能就是把名称改一下,行政级别、行政区划、隶属关系都不变;有的可能就独立出去了,行政区划和隶属关系都会发生改变,行政级别也升格了。具体如何,需要根据各个镇以及所在地区的实际情况来确定。

记者:在您看来,“镇改市”的难点主要在什么地方?

张占斌:上面说到,“镇改市”可能有两种改法,一种是从原来的上级政府那里脱离出来,一种是不脱离出来。显然的,如果要单独脱离出来,那涉及的问题会比较多,阻力也会比较大。如果不脱离出来,这个由镇改成的市,到底享有哪些权限,它和上级政府的关系如何处理,它和其他镇的区别在哪里,它的功能设置、编制多少又该按照什么标准来确定等等,这样一些问题都亟待回答,也是改革中的难点。还有一些更现实、更直接的问题,比如“镇级市”官员的上升通道如何解决?我们在一些省直管县改革试点调研时就发现,当地官员干得好的想调到所在的市,市里不愿意要,因为这个县不是市里管的,想调到省里,又不现实。类似的问题,“镇级市”可能同样要面对,或许只有在试点过程中慢慢摸索解决。

记者:对其他地方来说,要具备哪些条件,才能有“镇改市”的可能?未来会有很多镇改成市吗?

张占斌:我理解,现在我们讨论“镇改市”,主要是指东部或经济发达地区的一些镇。随着经济水平提高和城镇化发展,这些地方人口和产业集聚,过去万把人,至多三五万人,现在扩展到了十万甚至几十万,同时GDP总量很大,税收很多,产业以二、三产业为主,这些镇最有条件也最可能改为市。那么有多少这样的镇呢?据不完全统计,人口在10万人以上的镇,全国约有200个,这些镇被称为“特大镇”,它们改市的条件总的来说要成熟一些。还有一些镇,或者是由于有重要的资源,或者是处于重要的地理位置,或者是出于别的原因国家要对其进行扶持,也可能设立 “镇级市”,但不会是主流。我认为,“镇改市”要避免“一窝蜂”,不会一下子大面积铺开,就像现在做的,先挑一些比较典型的镇进行试点,如果搞得好,再逐步推广。

记者:“镇改市”对中小城市、小城镇的发展会不会是一个很大的促进?

张占斌:在我国,中小城市特别是小城镇总体发展不理想。这里面有其自身的原因,如发展定位不准,产业层次低、规模小,公共服务跟不上难以吸引人口集聚等,但也有制度安排方面的原因,如城市权限和发展资源,多按行政级别配置,中小城市尤其是镇,发展受到诸多制约。与此同时,我国现在又非常需要中小城市和小城镇发展起来,因为大城市人满为患、不堪重负,将来接纳新市民,中小城市和小城镇的任务很重。所以这次国家新型城镇化综合试点,明确以中小城市和小城镇为重点。“镇改市”是其中的一项试点,旨在探索赋予一些已经发展起来的镇更大的权限、更多的财力、更完备的机构配置,使它们能够按照城市来进行规划、建设、管理,获得更大的发展空间。这对试点镇肯定是一种极大的支持和激励,对别的小城镇发展也会有很大的促进作用,因为这给它们打开了一条成为真正城市的新路。

记者:如何看待“镇改市”这一改革对整个新型城镇化的意义?

张占斌:新型城镇化“新”在哪儿?我曾经写过一篇文章,谈了自己的看法。我认为有六个 “新”,即新核心、新理念、新动力、新方式、新格局、新重点。其中新重点是指更加重视制度建设和创新。没有制度创新,城镇化还是只能走老路,而“镇改市”,无疑就是一项重要的制度创新,担负着探索“创新行政管理和降低行政成本的设市模式”的任务,包括如何加快中小城市和小城镇的发展、怎样完善设市标准、行政管理体制如何改革等重大问题,希望这一探索能提供宝贵的经验。这可以说是“镇改市”更为深远的意义。(半月谈网记者 高远至)

新闻背景:

国家新型城镇化进程正在提速。记者从权威渠道获悉,一直备受关注的国家级城镇化试点名单已经进入最后的审批环节,将于12月底之前公布。

国家发改委发展规划司司长徐林表示,新型城镇化试点名单的确定兼顾公平和均衡原则,涵盖东部沿海和中西部地区城市。试点内容包括探索农业转移人口市民化成本分担机制,探索多元化可持续的城镇化投融资机制,进行农村土地产权制度的改革和探索更加高效、行政成本更低的设市模式。值得一提的是,作为此次试点重点内容之一,建立行政管理创新和行政成本降低的设市模式,将在“镇改市”试点进行。

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