“镇改市”：功能怎么定，官员如何升

    根据国家新型城镇化综合试点方案，“镇改市”即将开闸。虽然此前已有不少地方进行了“扩权强镇”的探索，但离“镇改市”还有距离。那么“镇改市”到底如何改?这一改革又会带来怎样的影响?为深入解读这一改革举措，半月谈网记者采访了国家行政学院经济学教研部主任张占斌。

记者：此次新型城镇化试点，“镇改市”是一项十分重要的内容，对此应如何理解?

张占斌：我想这是新型城镇化一个很自然的发展结果。不管是在新型城镇化的规划中，还是李克强总理的讲话中，都提到一个意思，就是我们将来要增加一些新的城市。我国现在有600多个城市，而按照规划，到2020年，要解决1亿人的进城问题，现有城市规模不能无限扩大，尤其在现在一些城市已经不堪重负的情况下，增加新的城市就是必然选择。这些新的城市从何而来?“镇改市”就是一个重要的途径。

另一方面，在改革开放过程中，一些镇发展很快，产业聚集，人口规模达到数十万，农业所占比重已很小，不管是从规模上还是从产业结构上看，都俨然是一个城市，但在行政序列里，它仍然是一个镇，这就造成当地管理和服务跟不上，发展受到束缚。我们到一些大的镇进行调研时，处处能感受到这种“人大衣服小”“脚大鞋子小”的不适应。所以，“镇改市”也是现实的必然要求。

记者：“镇改市”会给当地带来哪些实际的变化?

张占斌：镇和市的区别，不仅仅在规模上，更在功能上。一般来讲，镇涉及更多“三农”方面的功能，而市则侧重城市管理、服务、经济发展方面的功能，因此在行政管理权、经济管理权、社会管理权等各方面，镇和市都存在差别，比如镇就缺乏市对应的财权，致使规模膨胀后一些公共服务无法很好提供，一些公共设施难以建设。同时，政府部门的配备和人员的编制，也受制于镇的建制，不能随着人口增长、事务增多而调整，从而带来许多很实际的问题，比如几十万的人口，派出所人员还是那么几个，人手不足、经费不够，各种证件、手续难以尽快办理，治安上也增加了风险。“镇改市”之后，这些问题都有望解决。

记者：“镇改市”会不会改变原来的行政级别、行政区划、隶属关系?

张占斌：这个不能一概而论。有的可能就是把名称改一下，行政级别、行政区划、隶属关系都不变;有的可能就独立出去了，行政区划和隶属关系都会发生改变，行政级别也升格了。具体如何，需要根据各个镇以及所在地区的实际情况来确定。

记者：在您看来，“镇改市”的难点主要在什么地方?

张占斌：上面说到，“镇改市”可能有两种改法，一种是从原来的上级政府那里脱离出来，一种是不脱离出来。显然的，如果要单独脱离出来，那涉及的问题会比较多，阻力也会比较大。如果不脱离出来，这个由镇改成的市，到底享有哪些权限，它和上级政府的关系如何处理，它和其他镇的区别在哪里，它的功能设置、编制多少又该按照什么标准来确定等等，这样一些问题都亟待回答，也是改革中的难点。还有一些更现实、更直接的问题，比如“镇级市”官员的上升通道如何解决?我们在一些省直管县改革试点调研时就发现，当地官员干得好的想调到所在的市，市里不愿意要，因为这个县不是市里管的，想调到省里，又不现实。类似的问题，“镇级市”可能同样要面对，或许只有在试点过程中慢慢摸索解决。

记者：对其他地方来说，要具备哪些条件，才能有“镇改市”的可能?未来会有很多镇改成市吗?

张占斌：我理解，现在我们讨论“镇改市”，主要是指东部或经济发达地区的一些镇。随着经济水平提高和城镇化发展，这些地方人口和产业集聚，过去万把人，至多三五万人，现在扩展到了十万甚至几十万，同时GDP总量很大，税收很多，产业以二、三产业为主，这些镇最有条件也最可能改为市。那么有多少这样的镇呢?据不完全统计，人口在10万人以上的镇，全国约有200个，这些镇被称为“特大镇”，它们改市的条件总的来说要成熟一些。还有一些镇，或者是由于有重要的资源，或者是处于重要的地理位置，或者是出于别的原因国家要对其进行扶持，也可能设立 “镇级市”，但不会是主流。我认为，“镇改市”要避免“一窝蜂”，不会一下子大面积铺开，就像现在做的，先挑一些比较典型的镇进行试点，如果搞得好，再逐步推广。

记者：“镇改市”对中小城市、小城镇的发展会不会是一个很大的促进?

张占斌：在我国，中小城市特别是小城镇总体发展不理想。这里面有其自身的原因，如发展定位不准，产业层次低、规模小，公共服务跟不上难以吸引人口集聚等，但也有制度安排方面的原因，如城市权限和发展资源，多按行政级别配置，中小城市尤其是镇，发展受到诸多制约。与此同时，我国现在又非常需要中小城市和小城镇发展起来，因为大城市人满为患、不堪重负，将来接纳新市民，中小城市和小城镇的任务很重。所以这次国家新型城镇化综合试点，明确以中小城市和小城镇为重点。“镇改市”是其中的一项试点，旨在探索赋予一些已经发展起来的镇更大的权限、更多的财力、更完备的机构配置，使它们能够按照城市来进行规划、建设、管理，获得更大的发展空间。这对试点镇肯定是一种极大的支持和激励，对别的小城镇发展也会有很大的促进作用，因为这给它们打开了一条成为真正城市的新路。

记者：如何看待“镇改市”这一改革对整个新型城镇化的意义?

张占斌：新型城镇化“新”在哪儿?我曾经写过一篇文章，谈了自己的看法。我认为有六个 “新”，即新核心、新理念、新动力、新方式、新格局、新重点。其中新重点是指更加重视制度建设和创新。没有制度创新，城镇化还是只能走老路，而“镇改市”，无疑就是一项重要的制度创新，担负着探索“创新行政管理和降低行政成本的设市模式”的任务，包括如何加快中小城市和小城镇的发展、怎样完善设市标准、行政管理体制如何改革等重大问题，希望这一探索能提供宝贵的经验。这可以说是“镇改市”更为深远的意义。(半月谈网记者 高远至)

新闻背景：

国家新型城镇化进程正在提速。记者从权威渠道获悉，一直备受关注的国家级城镇化试点名单已经进入最后的审批环节，将于12月底之前公布。

国家发改委发展规划司司长徐林表示，新型城镇化试点名单的确定兼顾公平和均衡原则，涵盖东部沿海和中西部地区城市。试点内容包括探索农业转移人口市民化成本分担机制，探索多元化可持续的城镇化投融资机制，进行农村土地产权制度的改革和探索更加高效、行政成本更低的设市模式。值得一提的是，作为此次试点重点内容之一，建立行政管理创新和行政成本降低的设市模式，将在“镇改市”试点进行。