龙港,只为改革“于法有据”

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2022年9月25日,浙江省南部的“明星城市”——龙港市迎来设市3周年,自称要打造“全国新型城镇化改革策源地”的亲们,面对突然降临的2例“新冠”病例,却不慌不忙,妥妥晒出准备已久的成绩单。

翻开单子,真正有辨识度的一出,我推荐人大立法。不得不佩服,龙港市人大常委会在短短2年内,为龙港改革实现“于法有据”,做了大量开拓性、创新性工作,取得了不俗成绩:

2021年11月25日,浙江省第13届人民代表大会常务委员会第32次会议通过了《浙江省人民代表大会常务委员会关于促进和保障龙港市新型城镇化综合改革的决定》,并于即日起施行。

之后,《龙港市社区治理条例》的立法工作快步推进,截止2022年9月中旬已经形成送审稿,即将提请温州市政府审查,有望在2023年初立法通过并实施。

无改革不龙港,无立法不人大。

龙港市人大常委会这一系列立法举措推进,不仅在省内、国内为龙港市人大工作赢得了荣誉,也在法治赛道、立法赛道把龙港新型城镇化综合改革推到了新的高度。

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就龙港来说,作为一座改革的明星城市,设市之前的37年,大大小小的改革不计其数。但是,在实践中也有诸多尴尬:一些改革举措反反复复,已经下放的权力过一段时间又收回,部分已经设立的机构又撤销。究其原因,就是没有在法治轨道通过立法保障改革顺利推进。

2014年,习近平在中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出:“凡属重大改革都要于法有据,在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”这一讲话为新时期中国改革指明了方向,通过立法保障改革依法推进,避免改革成为“拎着乌纱帽”的一种违法行为、冒险情怀。

设市后,龙港探索新型城镇化综合改革举国瞩目,“于法有据”的改革要求尤为迫切。龙港市是全国唯一实行“大部制、扁平化”的县级行政区,“大部制”如何保证一些被合并单位的法律主体资格、整合后的机构如何保障运行顺畅;不设乡镇(街道),乡镇(街道)这一层级的权限职能由谁来承接;社区又要如何划分空间、设置机构、赋予哪些权限、如何管理运行?都需要在法律层面加以界定,保障这一改革有法可依、顺畅运行。

2020年的夏天,龙港市人大常委会副主任章美华同志突然找我,希望给她一些关于为龙港改革立法方面的工作建议。由龙港市人大常委会率先跳出来牵头推进改革立法工作,出于职业的敏感,顿时让我肃然起敬。我的建议之一是:为龙港改革立法,目前与龙港最相似、最值得借鉴的地方是义乌。义乌是国务院批设的“国际贸易综合改革”唯一试验区,而龙港是国家探索“新型城镇化综合改革”的一块试验田,而且,义乌已经为改革立法两次,操作成熟,经验可期。

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二话没说,龙港市人大立法取经团立即在章美华副主任的带领下,风风火火赶赴义乌,我应邀也成为其中一员。据义乌市人大常委会副主任胡爱芬介绍,推动义乌国际贸易综合改革立法,是一件十分严肃的事情,前后历时10年,非常之难,但也收获满满。梳理一下,从2011年到2020年义乌推动国际贸易综合改革立法的路线图是:

2011年,国务院批准在义乌开展国际贸易综合改革试点;

2012年11月29日,浙江省第十一届人大常委会第三十六次会议作出了《关于保障和促进义乌国际贸易综合改革试点工作的决定》;

2014年11月18日,浙江省委、省政府出台了《关于深化义乌市国际贸易综合改革试点若干意见》,支持义乌开展国际贸易综合改革试点;

2018年7月,浙江省委书记车俊到义乌考察,提出要在试点的基础上设立国际贸易综合改革试验区;

2019年1月4日,浙江省委、省政府出台了《义乌国际贸易综合改革试验区框架方案》,批准设立了国际贸易综合改革试验区,提出了争取国家及省级层面支持事项、下放权力71项,其中,提出了“省人大常委会要加快立法进程,研究制定试验区相关条例”;

2019年11月29日,浙江省十三届人大常委会第十五次会议通过了《义乌国际贸易综合改革试验区条例》,分为总则、管理体制等7章计37条。

义乌推动改革立法,采取“两步走”:第一步,2012年由浙江省人大常委会通过《保障和促进义乌国际贸易综合改革试点工作的决定》;第二步,2019年由浙江省人大常委会通过《义乌国际贸易综合改革试验区条例》。

义乌有几条经验值得借鉴:第一,立法在改革实践不断取得成效的基础上水到渠成;第二,立法工作与争取省委、省政府出台的政策支持相互相成,省委、省政府先后于2014、2019年两次出台政策支持义乌国际贸易综合改革,对改革的总体要求、目标任务、创新举措、保障措施等都作了具体规定,这是指导义乌改革立法的纲领性文件,对推进立法工作具有实操性的价值。第三,立法工作要紧紧围绕改革所要突破的问题加以推进,包括体制创新、政策创新、工作创新。

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义乌的经验,告诉龙港立法之路要怎么走:立法是一个循序渐进、水到渠成的过程,先争取由浙江省人大常委会出一个支持龙港改革的决定,作为立法的第一步;再围绕龙港改革需要破解的突出问题,制定相关条例。那么,龙港改革立法所需的突破点在哪儿?

龙港设市后,“市管社区”怎么管?一直在探索之中。先是设置了9个片区、30个社区、72个村,之后村全部变成了社区,再之后9个片区撤销设置成27个联合社区党委(联勤工作站)。现在的龙港“市管社区”其实是“市-联合社区党委(联勤工作站)-社区(原来的村社)”这样的三个层级。在这不断的空间调整、机构变化之中,作为“市管社区”扁平化治理的重要一端,社区(包括联合社区党委)如何设置、如何建设、如何赋权、如何运行?无疑是当前龙港从立法层面需要破解的第一大问题。

2021年5月,龙港市人大常委会主任陈国苗及温州大学研究团队一行7人带着这一问题的求解,飞赴西南的成都、贵阳。成都、贵阳是国内探索社区建设管理的先行者。与龙港类似的是,虽然它们是省会城市,但在市域范围内都实行扁平化管理,只设“市(地级)-区(县级)-社区”三个层级,尤其对社区的设置、建设、管理、运行倾注了极大的精力,也作了种种改革探索,包括引人瞩目的社区立法。

成都市获评“2019年全国城乡社区发展治理创新案例”,连续12年获得“中国最具幸福感城市”第1名。2020年8月,制定了中国第一部以社区发展治理为主题的地方性法规——《成都市社区发展治理促进条例》,其社区立法实践给龙港两点借鉴:一是给社区治理立法是有过先例;二是社区立法能给基层治理现代化提供法治保障。

贵阳市的经验做法,更加让人耳目一新。2013年9月,贵州省人大常委会批准了《贵阳市社区工作条例》,设总则、社区建设与治理、社区服务与管理、社区工作保障和附则,5章47条。值得注意的是,贵阳对社区实行“一社一居”或“一社多居”,在社区层面成立“一委一会一中心”机构,“一委”就是社区党委,“一会”就是社区议事会,“一中心”社区服务中心。所以,贵阳市社区的空间划分、机构设置及运行管理,倒与龙港市现在的一个联合社区下面还有多个居委会状况相似,其做法经验对龙港的借鉴意义十分明显。

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万事开头难,迈出立法第一步十分重要。

2020年8月,浙江省人大常委会党组书记梁黎明专门来龙港指导工作,提出了“1+1+X”的立法思路,为龙港改革立法指明了方向。“1”就是近期浙江省人大常委会先就龙港新型城镇化综合改革出一个决定;另一个“1”就是在省委、省政府批设“龙港新型城镇化综合改革试验区”的前提下,固化龙港改革经验,由浙江省人大常委会通过《龙港新型城镇化综合改革试验区条例》;“X”就是在龙港改革过程中,针对遇到的法律问题和改革需要,制定若干个地方性法规。

2021年9月,龙港市委主要领导赴杭州向梁黎明书记及省人大法工委专门汇报立法工作情况,梁书记表态将出台支持龙港改革的决定。同时,浙江省人大法工委围绕龙港改革立法中的关键问题赴全国人大法工委专题汇报,全国人大法工委表示浙江省人大可以通过《关于促进和保障龙港市新型城镇化综合改革的决定》(下称《决定》)的形式明确相关事宜。在省市县三级专业团队和龙港市、温州市相关部门的共同努力下,《决定》文本几经修改完善,于2021年11月25日提交浙江省人大常委会第32次会议表决通过并发布。

建镇以来39年,孜孜以求的“于法有据”的改革期盼终于实现了,这是龙港改革立法迈出的历史性第一步。这份来之不易的《决定》共6条1000来字,短短语句却包含着极大的信息量,对龙港新型城镇化综合改革目标、乡镇职能的承接、省市政府及部门对龙港改革的支持等一系列重大问题、关键环节予以明确,给龙港打造“全国新型城镇化改革策源地”吃下“定心丸”。

道生一、一生三、三生万物。

随之,龙港市人大启动了第二步立法——社区立法,温州市人大常委会把这一立法列入了2022年计划。2022年3月,温州大学法学院团队完成了《龙港市社区工作条例》文本起草任务;8月7日,完成在温州市人民政府网公示1个月的征求意见程序;8月19日,龙港市政府常务会议研究通过。目前,正在进行后续程序,力争在明年上半年获温州市人大常委会通过并实施。

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龙港设市,一转眼已经三周年。

三年来,围绕新型城镇化综合改革,有两种不同的看法:一种看法认为龙港新型城镇化综合改革取得了重大进展,一些改革举措包括“一支队伍管执法、一枚印章管审批”等走在全国前列、成为标杆;另一种看法认为龙港无论是“大部制”改革、还是“扁平化”基层治理,机构整体运行不畅、干部积极性不高、营商环境不尽人意,改革之路任重道远。

对龙港改革及成效见仁见智,也是正常。改革从来不是一帆风顺、一蹴而就的,总是在争论中不断解放思想,不断完善进步。正是当年那场关于真理标准问题的大讨论,才有了党和国家战略重心的转移,才有了后来邓小平倡导的这场改革开放。

在这里,我不对龙港改革及成效作出评价。但是,我倒觉得通过人大立法撬动龙港新型城镇化综合改革向纵深迈进,这是一个全新的改革路径。无论是义乌还是成都、贵阳,在推进改革的过程中,发挥人大立法的独特作用,确是一条成功的经验。

立法的神圣、人大的监督、团队的研究、上下的协作,这些凝聚着集体智慧、程序规范、专业打磨、法律检验的改革成果,确实对一个地方推动制度变革起到巨大的能量支撑。

没有最好只有更好。在立法面前,一切随意拍脑袋式的决策得以避免,一切涉嫌利益输送式的政策不会通过,一切违背法律规定的行为不被允许。改革会在相对理性的思维中、在相对规范的轨道中、在相对均衡的共识中稳妥推进,这就是改革立法带给我们的改革红利。

不畏浮云遮望眼,只缘身在最高层。龙港改革立法刚刚开始,已经起了个好头,我坚信好戏还在后头。

(照片由池长峰提供)

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