特大镇设市变革的探路者——全国首个“镇改市”龙港“大部制”改革调查

新华社记者谢云挺

      近些年来，记者几乎每年都会去一次龙港，每次都能看到新变化。龙港曾因农民自费造城名扬海内外，被誉为“中国第一座农民城”。后来，这个镇又在三年前获批直接升格为县级市，成为全国首个“镇改市”。

    《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“稳步有序推动符合条件的县和镇区常住人口20万以上的特大镇设市”。

      龙港撤镇设市改革，是新型城镇化走出的开创性一步，也为今后特大镇有序设市发展新生城市，探索可复制可推广的经验。

摄影：池长峰

龙港为什么要“镇改市”？

      那还要从我国的“特大镇现象”说起。

      改革开放后，我国一批特色鲜明的特大镇逐渐形成，它们虽然是“镇级”行政体制，却常常拥有着“县级”的人口总量和“市级”的经济体量，形成了独特的“特大镇现象”。

       这些特大镇综合实力突出，部分已经超过中等城市的发展水平，浙江温州市鳌江之畔的龙港镇便是其中的一个。

       1994年，建镇10年的龙港，从5个小渔村发展成有13.5万户籍人口的特大镇，当时综合经济实力在全国亿元镇排名第17位。但是，“小马拉大车”的体制机制问题也凸显出来。

      比如，在用地指标、信贷规模和项目审批等方面，都受到“乡镇衣帽”的限制。“龙港创造了中国城建史上的奇迹，但不能决定龙港镇的行政体制”，镇政府的权责配置与当地经济社会发展需求之间的矛盾，束缚了龙港发展的活力和潜力，引起高层的关注。

      1995年，国家发改委等11个部门联合发文，首次在全国实施“小城镇综合改革试点”，以龙港为首的57个城镇被列入试点，龙港不仅在多个领域被赋予县级经济管理权限，还建立了浙江省第一个镇级金库。

摄影：池长峰

      然而，面对不断聚集的人口和扩张的城镇规模，通过授权和委托方式突破现行乡镇权力限制的“强镇扩权”改革，却不断出现权力“放了又被收回”的现象。龙港此后近20年经历了多次“强镇扩权”试点，虽然，每次改革都获得了一定的发展机遇，但实际上新的“放权”也都是再次争取被收回的权限，“县—镇”体制与特大镇的政府权力、职能并未发生明显的变化。

      一些专家认为，这种以“授权”和“委托”方式实现县级权力下放，来摆脱体制羁绊的做法，与规范的立法授权相比，往往容易受到上级政府和部门意志影响而陷入权力收放循环的怪圈。特大镇要获得更大自主权，仅靠县级政府放权并不能真正解决问题，必须通过制度的变革将放权固化下来。

     这一方向从2014年底开始确定。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，要完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。

      2015年初，全国首批国家新型城镇化综合试点公布，龙港成为首批名单中仅有的两个镇级试点之一，它们的任务也很明确，那就是为推进特大镇有序设市，探索路径、模式，破解我国特大镇“小马拉大车”困局。

     此时，拥有38万常住人口的龙港，按照中央提出“大部制、扁平化、低成本、高效率”的改革要求，开始探索不走升格、翻牌、大幅度增加管理人员之路的特大镇设市改革，再写创新史，取得实质性进展。2019年8月，龙港撤镇设县级市获得国务院批准，同年9月，龙港市正式挂牌成立。

设市以来龙港的改革成效与面临的问题

       作为特大镇转型设市的“国家试验田”，龙港改革引人关注。

       设市以来龙港历经开局组建、疫情防控、推进改革等多重考验，在机构编制数比全省同类县市区少60%的情况下，实现以40%的行政资源有效承接100%的县级权限事项，走出了一条“大部制、扁平化”运转的新路子。

     “机构最精、层级最少、职能最优、成本最低、效能最高、责权利相统一”是龙港追求的改革目标，记者追踪调研注意到，龙港三年改革的主要成效体现在机构最大限度精简，通过制度重塑、机制创新和数字赋能，实现党政机关行政编制不增加，县级部门力量直接下沉到村居，形成了扁平化的管理架构。

      比如，在制度重塑上，龙港按照“党政机构合一、职能相近部门合并、打破上下对口”的原则，从城市管理、企业发展、市民服务三方面寻找改革突破点，把原来12个镇内设机构、11个事业单位、18个县派驻机构共41个部门，整合为15个党政大部门（其中，政府工作部门9个），同时综合设置6个直属事业机构，不设乡镇、街道，推进“小政府大服务”体系构建。

       在部门职能设置方面，龙港实行“模块化”，创新机制，应对“一对多、多对一”“人少事多”等问题。

     比如，设置的龙港市经济发展局，把温州市的发改委、经信、科技、金融、商务、统计等8个部门的97个处室的职能与任务，进行分解与归类，构建龙港的综合规划模块、重大投资模块、产业服务与人才发展模块、研发创新模块等11个运行模块，43个业务组，形成上下贯通的组织框架。

       该局只有20名行政编制和32名事业编制，通过“模块化”架构重塑、职责重塑，承担起具有“大经济”概念的工作职能。

       为了构建“小政府大服务”工作格局，龙港通过创新机制、数字赋能，打造了全域性“一枚印章管审批”“一支队伍管执法”“一张清单转职能”的新型政务服务模式，也促进了“市管社区”的扁平化改革。

      记者调研注意到，龙港建立起来的大部制新型组织架构和管理体制，虽然，磨合后运转较为平顺，但在“条条对口”“左右对齐”的现行政府管理体制下，还是碰到不少问题，需要深化改革不断完善。主要体现在，“一对多”的矛盾较为突出，机构设置与履职要求还难以有效匹配，多元共治面临挑战，扩展的权力与运行监督等问题。

      比如，龙港15个党政大部门虽然涵盖了城市运行管理的方方面面，但在“下改上未动”的情况下，一个大部门要对应上级多个部门的各种职能，承担的压力倍增，新旧体制衔接矛盾较为突出。

       又如，龙港市社会事业局，是由教育、卫生、民政、社保等9个与民生相关部门组合而成，以图打造全生命周期服务的体制机制，然而，这样的机构设置，已经出现协调性较差、权责脱节等问题。

       龙港撤镇设市是个全新的事物，肩负着为全国改革探路重大使命。龙港要形成中央要求可复制可推广的成果，还需深化改革与不断完善。  

“专委会”模式：龙港深化“大部制”改革的可能方案

       记者注意到，早些年在杭州原富阳市“专委会”模式的大部制探索实践，或能对龙港深化大部制改革提供有益启发和借鉴。

      早在2007年，原来的富阳市（现为富阳区）“专委会”模式的大部制试验引起外界的广泛关注。

       这项政府管理机制创新经过3年实践，实现了打破部门壁垒，增强整体合力的效果，取得了百姓看得见摸得着的收获，其“专委会”改革模式曾被评为“浙江省首届党政工作创新典范”。

     该模式的主要思路和做法可以概括为，在“上未动”的情况下，以统筹整合理念，审视县域发展的内在规律，把各部门中的相同相近职能梳理出来，整合归类，设立决策、执行、监督三类协调的13个“专委会”，各“专委会”由副市长担任主任，都有一个牵头责任部门，并明确职能相关的组成部门，实行跨部门跨领域统分结合、协调配合、形成合力的工作格局。

      比如，当时富阳市的社会保障委员会，把原分散在市府办、劳动保障、民政、残联、总工会、卫生、教育、发改、财政、审计、人事等11个部门中，涉及“就业、社保、救助、福利、慈善”5项工作的相同相近职能梳理出来，整合归类到市社会保障委员会。市劳动和社会保障局为牵头责任部门，其它以上各部门为该专委会组成部门，建立起“大社保”工作格局。

      当时的县级机构一大堆，政出多门、职能交叉、相互扯皮、权责脱节、权力部门化等问题突出，传统的政府分工由副市长分管一些部门，对其他部门则很少过问，而许多需要解决的事情往往要跨部门跨领域协同办理，导致行政效率低下。“专委会”的模式打破传统市长间的分工归属，起到了统揽协调形成合力的作用。

     如，富阳的城乡统筹委员会，就是构筑“大三农”工作格局。市里的交通、教育、卫生等20个涉农职能部门，他们所涉及“三农”问题的惠农政策、重大项目等统归这个“专委会”管理。一名分管农口的副市长担任“专委会”主任，实行统揽协调“大三农”的系列问题。

      记者了解到，富阳谋划的大部制管理机制，是基于政府很多工作都是相互关联的，不管部门多大也不可能把一项工作全部管到边，比如，政府许多工作都涉及资金问题，不可能每个大部门都把财政局并进去。他们认为，以职能有机统一路径，构建决策、执行、监督相协调的“专委会”，可以全面统筹推进各项事业发展。

       富阳分三类建立起13个“专委会”：统筹类，如计划统筹委员会、规划统筹委员会等，负责统筹全市的计划、规划、资金、土地，为市委市政府决策提供依据。执行类，如工业经济委员会、重大工程建设委员会等，握紧拳头，抓好市委市政府各项决策落实。监督类，如市监督管理委员会，整合全市各类监督资源，实行事前事中事后全方位监管，以此构建形成全新的大部制管理运行机制。

       记者对比龙港与富阳两地大部制改革，各有异同。龙港是以合并相近部门的方式实现大部制创新，富阳是以相同相近职能进行整合归类的方式实现大部制创新；另外 ，龙港不设乡镇、街道，“市直管社区”，而富阳则有乡镇层级，之间有明显不同。

       但记者调研注意到，富阳“专委会”模式的改革思路，对目前困扰龙港的“一对多”“人少事多”等难题的破解，具有参考借鉴价值。龙港可以在现有改革基础上，将各局部门以职能有机统一路径调整转型为各“专委会”，并在“专委会”主导下“对上依旧，对下从新”，实体化运作。可以根据当地实际，在不突破编制总额前提下，增加或削减“专委会”个数。比如，龙港是全国著名的印刷包装城，可以设立印刷包装发展委员会，以体制机制创新振兴地方特色产业。

       长期追踪调研龙港，记者发现，因改革而生的龙港，一路发展壮大，得益于从中央到地方各级党委政府一直支持龙港大胆创新，目前，龙港深化改革加快发展“后半篇文章”仍然面临着不少问题和困境，如在上级部门考核上，怎样落实“非必要不考核”等，需要得到更好的重视和解决，减轻龙港“人少事多”压力。鼓励龙港敢于创新、勇于开拓，为我国特大镇有序设市，发展新生城市，提供可复制可推广的经验。（完）