设市两周年，多维度盘点龙港改革

2021年09月21日 01:46 作者: 林敬佑 来源: 瓯南智库 宽屏模式

“设市改革”

时间过得很快，再过5天，浙江省龙港市迎来设市2周年庆。

这两年，龙港市委、市政府呕心沥血、竭智尽力，为推进改革发展作了大量探索性、创新性的工作，改革没有最好，只有更好，新型城镇化改革“龙港方案”日臻完善、引人瞩目。

龙港从诞生到现在已经走过38年历程，再过2年就40周年了。可以划分为三个阶段：第一阶段是从1983年建镇到1994年国务委员王芳题词“中国农民第一城”，大约10年时间，建成了中国第一座农民城，代表性改革是“土地有偿使用制度改革”；第二阶段是从1995年列入全国小城镇综合改革试点镇到2014年11月列入国家新型城镇化综合改革试点前，大约20年时间，建成了中国千强镇，代表性改革是“强镇扩权改革”；第三阶段是从2014年12月列入国家新型城镇化改革试点至今，大约7年时间，正在建设现代化小城市，代表性改革是“设市改革”。

我把正在进行的龙港改革表述为“设市改革”，依据是2014年12月国家发改委把龙港镇列入第一批国家新型城镇化综合改革试点时，其任务就是探索非县政府所在地特大镇撤镇设市。如果说“新型城镇化综合改革”是国家宏观战略，那么，“设市改革”就是龙港在这一宏观战略实施中找到的自己特色。

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“大部制+扁平化”组织架构是动态的

龙港市是一个50多万人口、183平方公里土地面积、300多亿GDP规模的县级行政区，它的党政组织架构如何搭建？没有现成答案。

龙港市选择“大部制（横向）+扁平化（纵向）”组织架构设置，经过两年的实践探索，形成了市一级是“6（党委）+15（政府）”党政机构设置，下一层级不设乡镇街道，设置了27个联合社区党委。一个县级行政区只设置了21个党政机关、27个联合社区党委、2个行政层级，与相同体量的县级行政区相比，无论机构数、管理层级数、干部编制数，规模都缩小了很多，这一改革的初衷是不容置疑的，这一组织架构也基本上坐实了。

2019年12月，我的瓯南智库团队受托为龙港市委基层治理委员会设计龙港市“市直管村”基层治理扁平化改革方案，提出了“适应市域治理现代化发展要求，片区的数量、职能和人员配备予以适时调整”的观点。2021年3月，龙港市委将运行1年多的9个片区设置调整为27个联合社区党委设置。这一调整反映了龙港市“大部制+扁平化”组织架构设置不是一成不变的，是在实践中不断前行的。

从广东顺德“大部制”改革实践来看，县级党政机构设置也不是一成不变的。它从1992年到2018年这26年间经历5次“大部制”改革，县级党政部门机构设置对应变化是：28个、26个、28个、16个、28个，可见，适时调整机构设置是“大部制”改革的内在要求。与广东顺德不一样，龙港市实行的是“大部制+扁平化”，在没有乡镇街道这一层级的情况下，市一级党政机构设置数量应多一些为宜。

运行机制创新是最难的

组织架构改变了，运行机制一定要随之而改变，这是管理学基本原理。在这方面，龙港市这两年花了很大精力，作了很多探索，比如：一枚印章管审批、一支队伍管执法、一张清单转职能、基层治理“四化”集成、市四套班子领导以及市直部门联系联合社区党委实行责任捆绑、干部“揭榜挂帅”项目攻坚、大部制机关内部“模块化”运行制度等等。这些运行机制，有些是借鉴他人做法，有些则是自己原创。

运行机制包括咨询机制、决策机制、执行机制、评价机制、监督机制、数字化集成（整体智治）等等，搭建起“大部制+扁平化”的组织架构相对容易一些，但是，要运行好，实现高效率，非常不容易。龙港市提出要从“物理合并”向“化学融合”转变，这一改革目标是正确的，但不会一劳永逸、一蹴而就。

在诸多运行机制改革中，值得关注的是机关内部“模块化”运行机制改革。2021年4月在龙港市经济发展局启动试点，目前，在全市所有“大部制”机关中推广。这项改革的焦点就是把原有机关内部的“科室制”改成“模块制”。这样做有什么成效呢？一是实现职能划分精准归集。纠正原来粗放型的科室职能划分，缩小专业跨度，提升工作效率；二是实现工作细化到点到人。从原来的等领导布置工作变成现在的靠每一位员工自己主动去落实，千金重担人人挑、人人肩上有指标，充分发挥每位员工独当一面的作用；三是实现责权利一致。变原来的“要我干”为“我要干”，多劳多得、多劳多益，形成你追我赶、舍我其谁的干事氛围。据悉，这一改革就是为了精准破解“大部制”机关在运行中存在的上下工作不对应、事多人少心疲、内外难以不协调等诸多痛点。由于这一改革刚刚开始，我们期待着。

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干部是改革的中坚力量

干部是当前推动龙港市改革发展的最重要的力量依靠。龙港市目前的干部组成：一是原来龙港镇留下来的干部，占大部分；二是苍南县分流过来一些干部，以龙港籍居多；三是上面下派或挂职的部分干部，少量领导干部；四是通过购买服务的新录入的雇员，占一部分。在现有的体制下，这样的干部配备是无可非议的。但是，面对龙港“设市改革”的高标准、高要求，有没有更好的思路或办法，去实现干部队伍的结构优化、能力升级呢？

苏州工业园区，这是中、新两国在上个世纪90年代初启动合作的一个典范，也是中国学习借鉴发达国家新加坡的先进管理经验的一个窗口，曾经创造出许多经验，比如，“一站式审批服务”、“公积金制度”、“先地下后地上”等等。现在，得益于苏州工业园区的成功开发建设，苏州已经成为国内发展的标杆，2020年上半年，其工业增加值排在了全国所有城市的第一位。

在多次赴苏州工业园区调研中，有一件事给我留下很深的印象，就是当初苏州工业园区管委会成立时，从全国多所重点大学招录了100位优秀应届本科生（可能是第一批），立即送到新加坡培训一年，学习先进发展模式、管理经验，回来后加入到苏州工业园区管委会工作。大家注意，这是上个世纪90年代的做法，在当时是干部制度、管理制度的颠覆式创新，至今看来，依然有一些借鉴价值。

集聚最优秀的人才，用最先进的思维武装，在最关键的时候入职，从而创造出最科学的管理模式，这可能是苏州工业园区在干部配备、干部管理方面留给我们的些许经验，希望对时下龙港市的干部工作有所裨益。

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产业重塑是关键

龙港市产业主要是轻工业为主，以印刷包装业为主导。截止2020年，其GDP规模316.4亿元左右，在全省90个县市区中排在第64位，属于中下水平。近两年来，得益于“新冠”疫情的抗击，龙港市成为了国内口罩等医用材料产业生产基地。总体上看，现在龙港市产业的主要特点还是量大面广的小微企业占多数、传统产业占主导地位。

刚刚注意到一个信息，浙江省委常委、温州市委书记刘小涛在温州基层调研时提出，招商引资要对接国内相关产业领域的头部企业。这可能是当下推动温州产业升级发出的一个重要信号，因为杭州、宁波把温州拉开发展差距，就是头部企业远远多于温州。引进头部企业，这是产业做大做强、升级发展的最重要标志。

最近，我在福建省福安市青拓集团调研时体会很深。一个青拓集团占地20平方公里，在福安市这里一年的产值是1400亿元，税收60亿元，为全球最大不锈钢企业，肯定是不锈钢领域的头部企业，而且这个企业老板也是温州人，叫项光达。据悉，一个青拓集团的年产值相当于引进该企业之前的福安市一年GDP的8倍，这就是招商引进头部企业的价值和分量。

龙港市域空间规模不大，相当于一个中等城市开发区的规模。留出龙港新城现成的土地空间资源，引进1-2个巨无霸式制造业企业，形成一定规模的产业集群，重塑产业构成，我认为这是可能的。另外，可以前期谋划在灵龙大道两侧搭建起国家级产业发展平台来承接大产业、大企业，这可能是着眼于未来区域高质量发展的大手笔了。另外，受国家“双碳”政策影响，毗邻的苍南县正在打造“低碳能源示范县、零碳经济”，也值得龙港市关注。

2013年12月，苍南县、浙江省委政策研究室、浙江大学公共管理学院共同在浙江大学紫金港校区组织召开了“第二届浙台经贸合作论坛”，受邀请的江苏昆山市原副市长张树成在发言时指出：“昆山久居全国百强县首位的经验就是大力发展制造业，制造业是真金白银。”这一句话让与会人员记忆深刻。

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经营城市

2019年9月25日，龙港市挂牌，时任浙江省委书记车俊在讲话时指出，龙港要成为“市场化建城引领区”。市场化建城实际上就是经营城市的理念。之前，龙港在经营城市方面有过经验，最著名的是建镇初期的“农民集资建房”举措，成功走出了一条不依靠国家投资、依靠农民集资的方式建设城市的路径。

经营城市，是现代城市实现高质量发展的一种广泛采用的思路。龙港作为一座新生的小城市，势必要向打造成为“中国小城市标杆”这一目标迈进，所以，经营城市成为必然策略。经营一座城市从某种意义说就如同经营一家企业一样，需要解决发展定位、发展目标、重点任务、建设资金、产品和服务、政策支持、组织管理等等一系列问题，所不同的是，经营企业追求利润最大化，而经营城市则追求人的全面发展。

龙港市现在的发展定位是“温州南部中心城市”，城市发展的目标指向就是现任浙江省委书记袁家军指出的“新型城镇化改革策源地、基层治理样板区、高质量发展新高地”，从这些看出，龙港市是一座改革城市，改革是龙港城市最鲜明的个性特征。而经营城市也要围绕改革城市这一鲜明特征，进行规划、建设、管理、营运，通过创新政策体制机制，盘活存量资源要素，携手外部合作伙伴，实现滚动持续发展。

目前，龙港市属的国有企业共有5家参与城市开发建设管理运营，这是政府经营城市的重要力量。如果若干年以后，这些甚至更多的国有企业成为区域的龙头，甚至成为上市公司，我想龙港市就基本实现了“中国小城市标杆”这一目标。

祝福龙港！